“Los cambios no pueden darse en un marco
de derrota brutal de las regiones a manos
del poder central”. El Heraldo
Por: Amylkar D. Acosta M
Ex presidente del Congreso de la República
Miembro de Número de la Academia Colombiana de Ciencias Económicas
www.amylkaracosta.net
LA COMPARTIMENTACIÓN DE LAS REGALÍAS
Después de muchas idas y venidas, vueltas y revueltas, por fin el pasado martes el Gobierno nacional radicó el proyecto de Acto legislativo “por el cual se constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el régimen de regalías y compensaciones”.
A través del mismo se pretende concentrar todos los recursos provenientes de las regalías (tanto las directas como las indirectas) en una sola bolsa, para luego redistribuirlas “con base en los criterios de pobreza, eficiencia, población y equidad regional”. Se trata del denominado con el rimbombante y llamativo rótulo Fondo de Competitividad Regional (FCR), al cual irían a recalar tales recursos una vez se ha sustraido parte de ellos para nutrir el Fondo de Ahorro y Estabilización (FAE), el cual sería administrado por el Banco de la República y el Fondo de Pensiones Territorial (FONPET), al tiempo que se reserva el 10% de dichos recursos para inverstir en Ciencia, Tecnología e Innovación (C + T + I). De acuerdo con la propuesta del Gobierno nacional el FCR sería la gran sombrilla a cuya sombra estarían otros dos fondos, el Fondo de Compensación y Equidad Regional (FCER) y el Fondo de Desarrollo Regional (FDR).
Vale la pena resaltar que la Nación no aporta un solo peso de su presupuesto al tal FCR, pero será ella quien lo administre “en los términos que defina la Ley a que se refiere el artículo 360”[1] de la Constitución y de contera quedaría claramente establecido que los recursos de este fondo como todos los del Sistema Nacional de Regalías (SNR) “no harán parte del Presupuesto General de la Nación, ni del Sistema General de Participaciones”[2]. Así las cosas, el Gobierno Central será el gran dispensador de los recursos públicos y los gobernadores y alcaldes en funcionarios mendicantes ante el mismo. Y para redondear la faena, queda claramente establecido que a posteriori de la expedición del Acto Legislativo in comento se expedirá la Ley que “determinará las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables, así como la distribución de los ingresos provenientes de las regalías y compensaciones, su administración, ejecución, control, uso eficiente, destinación, funcionamiento del Sistema General de Regalías y las condiciones en las que los beneficiarios participarán de los recursos”. Eso sí, tienen el cuidado de preveer que la expedición de dicha Ley será “por iniciativa del gobierno”[3].
¿EQUIDAD O DESPOJO?
Se aduce por parte del Gobierno que esta reforma al régimen de regalías se funda en cuatro principios fundamentales, a saber: equidad regional, social e intergeneracional; ahorro para el futuro; competitividad regional y buen gobierno. Ya veremos si la susodicha reforma está inspirada en tan loables como plausibles propósitos. “Queremos que los ingresos de nuestro subsuelo, del subsuelo de todos los colombianos, beneficien, como debe ser, a todos los colombianos, incluyendo a las generaciones futuras”[4], afirmó el Presidente de la República Juan Manuel Santos en la largada de la XXXII Caminata de la Solidaridad el pasado 29 de agosto. En todo caso, aunque el Proyecto de Acto Legislativo sólo contempla dos artículos, debieron tomarse 58 páginas en la exposición de motivos para tratar de demostrar sin éxito que son razones de equidad las que han movido al Gobierno a presentar semejante esperpento.
Ya se quejaba el ex ministro de Hacienda Rudolf Hommes en una de sus habituales columnas de prensa que algunas regiones del país “se benefician desproporcionadamente por un accidente geográfico o geológico: porque hay depósitos de minerales en su territorio que son propiedad de todos los colombianos, pero que usufructúan solamente los que tienen los yacimientos cerca”[5]. Claro, que otras regiones del país distintas a estas usufructúan de otros “accidentes geográficos” tales como la feracidad de sus tierras que han hecho de ellas verdaderos emporios agroindustriales, en otras su topografía ha hecho posible la construcción de enormes represas que alimentan complejos hidroeléctricos de la mayor importancia y así sucesivamente. Qué le vamos a hacer si los hallazgos de minerales e hidrocarburos son un premio que se recibe de la aleatoriedad propia de la lotería geológica, que es impredecible y caprichosa. Es comprensible que cada una de las regiones trate de sacarle partida a sus ventajas comparativas producto de la dotación de la naturaleza, las cuales compensan en alguna medida sus otras carencias. Y a este propósito cabe el viejo adagio que dice “a quien Dios se la dio San Pedro se la bendiga”, así de sencillo. Será por aquello de la “maldición de los recursos naturales” que el mismo Hommes plantea que “Las entidades territoriales del área donde se ubican las minas deberían estar al final de la cola de beneficiarios y no de primeras”[6], es decir en la cola de la cola (¡!), habrase visto? Como diría el poeta, estas son las razones de la sinrazón que mi corazón se resiste a entender.
Huelga decir que en el Siglo XIX el suelo y el subsuelo eran de propiedad de los Estados soberanos; derrotado el radicalismo liberal en la batalla de La Humareda, Núñez el regenerador de la mano de Caro impuso la Constitución de 1886 y con la misma sucumbió el régimen federal que regía desde la Constitución de Rionegro de 1863 y de paso mediante este golpe de mano le arrebató a las regiones dicha titularidad. De allí que en el artículo 202 de la Constitución que rigió hasta 1991 se estableciera como propiedad de la Nación “los baldíos, minas y salinas que pertenecían a los Estados, cuyo dominio recobra la Nación…”[7]. De modo que no estaban tan descabalados los constituyentes de 1991, cuando establecieron “una contraprestación económica a título de regalía”[8] a favor de “los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos”[9] como una tardía reivindicación por el despojo del cual fueron objeto las regiones, aparte de ser una compensación por las externalidades económicas, sociales y ambientales indeseables inherentes a la explotación de tales recursos. Las actas de la Asamblea Constituyente son fiel testigo de ello; al aprobar el texto respectivo dejó consignado que “los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelantes explotaciones de recursos naturales no renovables o en cuya jurisdicción se encuentran localizados los puertos por donde se exporten dichos recursos, tendrán igual derecho a una participación en las respectivas regalías. Esta participación no podrá ser inferior al porcentaje de los ingresos que por este concepto se asignó a las entidades territoriales durante la vigencia de 1990”[10]. Dicho de otra manera, se le respetó a los departamentos y municipios lo que venían recibiendo con antelación. Resulta de la mayor importancia volver sobre estos antecedentes históricos porque como lo afirma Marc Bloch, “la incomprensión del presente nace fatalmente de la ignorancia del pasado”.
Por lo demás, entre las externalidades negativas inherentes a las explotaciones de recursos naturales no renovables y que impactan primero que todo a las regiones productoras, es que a falta de mayores encadenamientos productivos de las mismas hacia delante o hacia atrás, dichas regiones se convierten en monoproductoras y monoexportadoras. Podríamos afirmar, sin riesgo de equivocarnos, que en tales condiciones es muy difícil que en ellas peleche alguna otra actividad productiva distinta a las vinculadas directamente con la extracción del recurso. Por ello, tempranamente dichas regiones son las primeras víctimas de la tan temida enfermedad holandesa, afectando el empleo, el ingreso y el poder adquisitivo de sus moradores.
LA REVANCHA CENTRALISTA
Planteamientos como los de Hommes no son nuevos ni originales, hace 18 años una Misión contratada por el DNP aludía al hecho de que dado que “las regalías no responden a ningún esfuerzo fiscal propio a nivel local…, por lo tanto su utilización no podría excluir al resto del país”[11], como en efecto no lo ha excluido, pues un porcentaje de las mismas va al FNR y otro adicional se reasigna por cuenta de la norma sobre el escalonamiento de la producción[12]. Y por aquellas mismas calendas ya el ex ministro Hommes clamaba porque “Si la bonanza es mayor que la esperada, habrá que modificar la Constitución y las leyes para limitar las transferencias a las regiones”. En ello coincide con las apreciaciones del nóbel Ministro de Hacienda, Juan Carlos Echeverry, cuando acota que "con el boom minero y la bonanza que se espera que pueda venir en los próximos años, las regalías van a aumentar de manera sustancial, de manera que hay que cambiarle la gobernabilidad a esas regalías y esparcirlas en todo el territorio nacional y no sólo focalizarlas en ciertos sitios"[13]. El monto total de las regalías para el 2008 fueron de $6.8 billones y luego en 2009 bajaron a $5.3 billones; ahora las proyecciones del Gobierno son más optimistas y le apuestan a recibir $7.4 billones este año, $10.3 billones en 2015 y $11.9 en 2020. Digamos de paso que los receptores de tales regalías también se han visto afectados por la revaluación del peso, la cual ha castigado a los productos transables y a aquellos que noi siéndolo compiten con productos importados. La liquidación y giro de las regalías se hace en pesos, recibiendo cada vez menos de estos por cada dólar, moneda esta en la que se cotizan los commodities y los productos básicos que exportamos hacen parte de ellos. Al corte del mes de agosto la apreciación del peso colombiano fue de 10.88%, la mayor en Latinoamérica y una de las más altas del mundo.
Se da por un hecho que estamos adportas de una bonanza minero – petrolera, expresión esta en la que no terminan de ponerse de acuerdo los ministros de Hacienda y Minas y Energía. Este último, Carlos Rodado Noriega, se muestra más cauteloso y ha matizado las cifras que maneja el Gobierno en su sustentación de este Proyecto, que habla de un nivel de producción de crudo de 1´250.000 barriles diarios en 2015. Él es muy claro en señalar que “para alcanzar la cifra de 1´250.000 barriles en el 2015 necesitamos encontrar reservas por 2.500 millones de barriles a esa fecha”[14], es decir, más que duplicar las actuales reservas que actualmente están en 1.878 millones. Y es que ello sería tanto como toparse de manos a boca en tan corto lapso con un Cusiana, lo cual en materia petrolera no pasa de ser un albur. Es bien sabido que el incremento de las reservas de crudo en los últimos años ha respondido más al desarrollo de campos maduros, que las han incorporado como producto de la recuperación secundaria y terciaria del mismo, que a nuevos descubrimientos. Por ello, tiene mucha razón el Ministro Rodado cuando llama exhorta a “responder con prudencia a las expectativas y ubicar las cosas en su real dimensión”[15].
Una cosa son las proyecciones en el papel, que lo resiste todo y otra cosa son los hallazgos de nuevas reservas de crudo, que son las que finalmente llenan el barril. Lo propio puede afirmarse con respecto a las proyecciones que se hacen con respecto a los mayores volúmenes de producción, según las cuales “se estima que la producción carbonífera aumentaría aproximadamente de 92 millones de toneladas en 2010 a 160 millones en 2020”. Pero, no se trata sólo de producir más carbón sino, lo que es más importante, colocarlo en los mercados internacionales, porque ese es su destino. Y resulta que para soportar estos incrementos en la producción y las exportaciones, según el Ministerio de Minas y Energía, es indispensable ampliar la capacidad portuaria en 75 millones de toneladas al año. Este aumento representa 111% de la capacidad actual. Así mismo se espera que la capacidad ferroviaria llegue a 90 millones de toneladas para el año 2015. Si estas condiciones no se dan, se podrá repetir lo que ha pasado con el café, cuyo preció llegó ayer hasta los US $2.57 la libra, el nivel más alto desde 1997, con tan mala suerte que no hemos tenido café suficiente para exportar y en cambio nos ha tocado importarlo para suplir el faltante. Por ello será que se curan en salud en la misma exposición de motivos, haciendo la salvedad de que “por regla una bonanza externa está asociada con la incertidumbre respecto a su duración y tamaño”. Y no es para menos, pues depende de variables exógenas que están fuera de su control. El país está asumiendo el riesgo de quedarse en el peor de los mundos, con la enfermedad holandesa que ya lo está afectando[16] y sin la bonanza. A ello puede contribuir y de qué modo el efecto de las expectativas racionales de las cuales habla el Nobel de Economía Robert Luckas generadas por el Gobierno con sus reiterados anuncios en los cuales ha magnificado la magnitud de la presunta bonanza y los riesgos de contraer la enfermedad holandesa, porque esta se puede convertir en una profecía autocumplida. Es la lección que nos deja el famoso cuento del Nobel de Literatura Gabriel García Márquez Algo muy grave va a suceder en este pueblo, que es la versión macondiana de las expectativas racionales.
En la misma exposición de motivos del Proyecto de Acto Legislativo se dice a la letra: “Ante el importante crecimiento de los recursos derivados de la producción de hidrocarburos (Sic!) y por ende del ingreso fiscal derivado de la renta petrolera (impuestos, dividendos y regalías) el Gobierno Nacional propone al Congreso de la República el rediseño del marco consitucional que hoy rige la distribución de regalías en Colombia”. En el curso de los tantos debates que precedieron la expedición de la Ley de Regalías[17] muchos de estos puntos de vista que ahora vuelven a resucitar fueron refutados y derrotados en su momento, ahora vuelven a la carga. En la exposición de motivos del Proyecto de Acto legislativo se dice con toda claridad que como “el subsuelo de la Nación pertenece a todos los colombianos, los ingresos que se generen por su explotación también deberán ser distribuidos entre toda la población”. El Director del DNP, Hernando José Gómez fue categórico al afirmar que “las regalías son de la Nación y deben distribuirse de manera equitativa” y punto. Esta bién que conforme lo dejó establecido la Corte Constitucional “el Constituyente dio plenos poderes al legislador para regular el régimen de las regalías, no como derechos adquiridos, ni como bienes o rentas de las mencionadas entidades del orden territorial, sino como derechos de participación económica en una actividad que se refiere a bienes de propiedad del Estado”[18], lo cierto es que mientras el legislador no disponga lo contrario la realidad es que hoy, por ministerio de la Constitución y la Ley las regalías que han venido recibiendo las regiones productoras son de ellas. Las mismas le fueron cedidas en materia de petróleo hace décadas. A guisa de ejemplo, La guajira ha venido recibiendo por derecho propio regalías del gas desde 1976, del carbón desde 1982; el cesar ha venido recibiendo regalías provenientes de la explotación del carbón desde 1988; el Casanare ha venido recibiendo las suyas originadas en la explotación petrolífera hace 20 años y así sucesivamente. No se puede, entonces, tapar el sol con las manos y creer que de la noche a la mañana, de manera abrupta, se le va a desconocer dicho derecho, el cual tiene raíces históricas incontrovertibles y la tradición pesa. De esta circunstancia se derivan situaciones muy complicadas de manejar, tales como los créditos adquiridos con cargo a sus futuros ingresos por regalías, ya sea mediante la pignoración de estas o a través de las controvertidas vigencias futuras, las cuales sería necio ignorar. En tales condiciones, no será fácil para las entidades receptoras de regalías prescindir de tales recursos cuando estos representaron entre 1995 y 2008 en promedio no menos del 16% de sus ingresos totales. En sus primeros escarceos el Gobierno a través del Ministro de Minas y Energía, Carlos Rodado Noriega, les dio un mensaje tranquilizador al afirmar que “a los departamentos no les van a quitar nada de las regalías…no estarán recibiendo menos de lo recibido en estos tres últimos años”[19]; pero a poco andar, a las primeras de cambio, el mensaje que se está enviando a través del Proyecto de marras es otro bien distinto, lo cual tiene en ascuas a las entidades receptoras de regalías.
Aunque en la exposición de motivos se hace la salvedad de que “no se pretende despojar a las regiones productoras”, en la práctica a esa es a la conclusión a la que se llega al leer el texto del Proyecto. De no ser así, si se tratara de redistribuir dichos ingresos bastaría con una reforma a la Ley, tornándose innecesaria la enmienda constitucional; más claro no canta un gallo, de ello es de lo que se trata, así se intente dorar la píldora diciendo que los departamentos productores y los puertos de embarque tendrán un tratamiento “privilegiado”. En opinión del ex ministro Camilo Gonzalez Posso “si la preocupación fuera democratizar la bonanza y darles a las medidas un papel anticíclico y de sostenibilidad a largo plazo, la regla fiscal no se metería de lado en una reforma a las regalías que podría hacerse modificando la ley”[20]. En igual sentido se pronunció el ex codirector del Banco de la República Salomón Kalmanovitz: “la centralización en el manejo de las regalías no garantiza que sean abonadas de acuerdo con la ley, de que las que se recauden se asignen a proyectos prioritarios y que los contratistas que los lleven a cabo no se roben parte de los presupuestos, al haber financiado a los políticos que en el Congreso son parte de la alianza que rodea y apoya al Ejecutivo”[21].Pese a todas las evidencias, el Ministro Echeverry insiste en que “no se pretende centralizar estos recursos, sino que gastemos lo que es responsable gastar y ahorremos para tiempos de dificultad”[22]. Es innegable que no se ha hecho el mejor uso de los recursos provenientes de las regalías que han recibido las entidades territoriales, pero es indudable que según el reporte del DNP han logrado algunos avances en aspectos tan primordiales como aquellos que hacen relación al cubrimiento de las necesidades básicas de su población. Es una pena que a estas alturas ninguna de las mayores beneficiarias de estos recursos pueda contar con la certificación en todas las coberturas exigidas en aspectos tan básicos como educación, salud, mortalidad infantil, agua potable y alcantarillado, pero si le quitan los recursos, una vez más la que terminaría perjudicada pagando los platos rotos es la población. Sus enormes precariedades no van a desaparecer como por arte de birlibirloque al conjuro de los malabarismos fiscales que pretende hacer el Gobierno con las ragalías.
El caso de La guajira es patético, de él me he ocupado en múltiples oportunidades, hemos sido particularmente criticos sobre el manejo ineficaz e ineficiente que se le han dado a los recursos provenientes de las regalías, he hecho denuncias públicas concretas sobre el desgreño administrativo y los desmanes de los cuales han sido objeto[23]. Pero, Adolfo Meisel Roca, luego de hacer un análisis riguroso sobre la realidad de este Departamento, llegó a la conclusión que “… la magnitud del rezago de La Guajira, antes de la era de la minería, era tan grande que aun si las regalías se hubieran invertido en forma eficiente y con cero corrupción, éstas no eran suficientemente grandes como para cerrar esa brecha. Además, estos cálculos sirven para mostrar que los culpables del atraso de La Guajira en sus niveles de bienestar material no son los guajiros. Todo lo contrario. Los habitantes de este territorio han sido excluidos durante décadas del desarrollo nacional, en buena medida por que la mayoría son indígenas que han defendido su identidad cultural en un medio que les ha sido hostil en los últimos 500 años.”[24].
A todas luces este zarpazo a las regiones sería un serio retroceso y sería apenas comparable al de 1886; esta propuesta obviamente va a contrapelo del precepto constitucional consagrado en el artículo 1º Carta: “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales”. El texto y el contexto de esta iniciativa oficial nos lleva a afirmar que su aprobación significaría un giro de 180 grados con respecto al espíritu y a la letra de la nueva Constitución Política expedida en 1991, entendida esta como un nuevo contrato social que nos dimos los colombianos tendiente dizque a aclimatar la tan esquiva paz. Hasta la presente se le han introducido 28 reformas a la Carta en sólo 19 años de vigencia de la misma, con ésta más la que entronizaría la sostenibilidad fiscal como precepto constitucional se completarían 30. El inmolado Magistrado de la Corte Suprema de Justicia Manuel Gaona Cruz advirtió premonitoriamente que él temía que la Constitución se convitiera en una Carta a la carta y a tal estado de cosas estamos arribando, imbuidos imbuidos del fetichismo normativo de creer que basta con cambiar las normas para cambiar la realidad . Ya se intentó por parte del ex presidente Alvaro Uribe en octubre de 2003, mediante el malogrado referendo, meterle mano a las regalías por parte del Gobierno central y fracasó. El debate apenas empieza y promete ser interesante, amanecerá y veremos.
SUPUESTOS DE PRODUCCIÓN Y PRECIOS PARA LA PROYECCIÓN DE REGALÍAS
(ESCENARIO BÁSICO)
PROYECCIÓN DE REGALÍAS A DISTRIBUIR 2012 – 2020
(ESCENARIO BÁSICO)
UNA DIGRESIÓN
A esta altura creemos de la mayor importancia hacer algunas observaciones, las cuales consideramos pertinentes para el mejor discernimiento en torno al controvertido tema de las regalías, las cuales nos permitirán asimismo situarlas en su justa dimensión. Empecemos por decir que la explotación de los recursos naturales no renovables por parte de las empresas mineras y petroleras no sólo causa regalías, sino que también reportan otros ingresos tanto o más cuantiosos que aquellas, las cuales en su mayor proporción van al fisco nacional, los cuales también hacen parte de la ecuación de la industria extractiva. A guisa de ejemplo queremos destacar las enormes transferencias que la principal empresa petrolera del país, más no la única, Ecopetrol, le hace al Gobierno central. Es tal la dinámica de tales ingresos, que representan entre el 20% y el 25% de los ingresos corrientes de la Nación. Entre impuestos indirectos, de renta y otros, dividendos y regalías Ecopetrol le giró a la Nación $5.45 billones en 2002, $9.62 billones en 2006 y más recientemente $18.66 billones en 2009, de los cuales las dos terceras parte de ellos por conceptos diferentes a regalías (¡!) y de ello no se habla. Los medios se hacen lenguas es hablando de la enormidad de los recursos provenientes de las regalías y se refieren sólo a aquellas que reciben departamentos y municipios pero no de las que maneja la Nación. Es de destacar que entre 2006 y 2009 tales transferencias crecieron el 242%, una verdadera explosión.
Lo propio podemos decir con respecto a una de las mayores explotaciónes de carbón en el país, hoy por hoy el segundo renglón en importancia de las exportaciones colombianas después del petróleo, nos referimos a El Cerrejón en La guajira que explota el consorcio Cerrejón. Este le paga al Estado no sólo regalías, también le tributa por concepto de impuesto de renta, impuesto al patrimonio, impuesto a las transacciones (4 X 1.000), industria y comercio, retención en la fuente, paga además contraprestaciones portuarias y derechos de aduana, entre otros, cuyo recaudo va en su casi en su totalidad (96%) a las faltriqueras de la Nación. En suma, de los 34.7 billones de pesos corrientes que fue el valor de la producción de carbón, mientras el Gobierno central se quedó con $6 billones por concepto de impuestos y las regalías indirectas (léase FNR) que él maneja, el Departamento de La guajira y sus 13 municipios se tuvieron que conformar con $2.2 billones. Esa es la gran realidad. Esta situación se repite en el caso de la explotación del gas natural en La guajira por parte de la Chevron en asocio con Ecopetrol. A junio de este año ya le habían pagado al fisco nacional US $23.782.000 por concepto de impuestos y por concepto de regalías US $30.682.049, de los cuales el 40% va al FNR; es decir, que se queda en el Departamento menos de lo que se gira al Gobierno central. Esto no lo sabe el país. Sin embargo, el Gobierno central se empecina en redistribuir lo que reciben los entes territoriales y no lo que se embolsilla la Nación.
No tienen razón, entonces, quienes como el analista Mauricio Cabrera y Fedesarrollo[25] alegan que a las regalías hay que darles el mismo tratamiento que a los recursos del Sistema General de Participación (SGP) y repartirse con los mismos criterios, muy consistentes con lo que se propone hacer el Gobierno nacional, esto es acordes con la población y las necesidades básicas insatisfechas (NBI). Según Mauricio “tenemos, pues, dos reglas diferentes de distribución de los recursos del Estado: los impuestos generales según el sitio donde se necesitan y las regalías según el sitio en donde se producen…Para que estén todos en la cama o todos en el suelo, los departamentos que generan más impuestos y noreciben nada de regalías podrían exigir que sus impuestos no se vayan a otras regiones, sino que se reinviertan donde se produjeron, tal como sucede con las regalías”[26]. En este caso también tenemos que recurrir a la historia, esta vez a la historia económica del país, que como dijo el Quijote, el Hidalgo de la triste figura, “es émula del tiempo, depósito de las acciones, testigo del presente y clara advertencia sobre el porvenir”, para consultar el contexto de esta discusión.
Resulta que por muchas décadas la política económica ha tenido un marcado sesgo centralista y ello está muy bien documentado en la literatura económica. Desde mediados del siglo XIX, cuando los gólgotas se enfrentaron a los draconianos, el país ha vivido en medio de la tensión entre el proteccionismo y el librecambismo concomitantemente con la otra tensión entre la descentralización y el centralismo. El modelo económico proteccionista inspirado por el economista argentino Raúl Prebish prevaleció en el país durante las décadas de los 70 y de los 80 del siglo XX y las políticas económicas que le sirvieron de sustento favorecieron el nacimiento y consolidación de la industria incipiente en Colombia, la cual era practicamente de invernadero. Todo el país y no sólo la región central del país, que fue donde se concentraron tales industrias, tuvo que pagar un alto precio por ello, en términos de aranceles, devaluación del peso e incentivos de todo orden que salían del fisco nacional[27].
Posteriormente, cuando cambió el modelo para abrazar el neoliberalismo, el estado le siguió sirviendo de muleta a la industria, esta vez recurriendo por ejemplo a las coberturas contra el riesgo cambiario por cuenta de la Nación, ahora que se revertía la tendencia de la tasa cambiaria y lo que sobrevino fue una revaluación galopante de la moneda. Más de $200.000 millones desembolsó la administración anterior en beneficio de las empresas exportadoras, las cuales aprovecharon a la vez la apreciación del peso para reponer, modernizar y ensanchar sus plantas y usinas importando maquinarias y equipos a precios favorables. Y como si esto fuera poco recibieron además el beneficio de la deducción del 40% sobre el impuesto de renta de la inversión en tales activos; es decir, que los empresarios han ganado por partida doble, es decir que yantaron a dos carrillos. Estas son las mismas empresas que se acogieron al nuevo régimen de zonas francas, que les rebaja el impuesto de renta desde el 33% al 15%. De modo que si bien es cierto el Valle del Cauca “genera el 12% de los impuestos nacionales y sólo recibe el 7% del SGP”, cabe preguntarse cuánto le cuesta al país todas las gabelas y prerrogativas que reciben a cambio? Esta misma observación es aplicable a los demás centros industriales del país, pues toda la bateria de las políticas de comercio exterior, monetaria y cambiaria ha estado a su servicio. Tampoco en este caso, como en el de las regalías, las circuntancias “responden a ningún esfuerzo fiscal propio a nivel local”.
Otro tanto podría afirmarse con respecto a otros sectores, como el de la caficultura. Hace muchos años el entonces Presidente Alfonso López Michelsen levantó una polvareda con su afirmación en el sentido que la bonanza cafetera era para los cafeteros, cuando en 1975 los precios del grano alcanzaron el record histórico al pasar de los US $0.65 por libra en mayo de 1975 a US $1.50 en mayo de 1976 y en 1977 revasó los US $2 la libra. Entonces como ahora también se habló de los peligros de contraer la enfermedad holandesa. Se procedió entonces a fortalecer con los recursos extraordinarios que se recibieron el Fondo Nacional del Café y los Comités Departamentales de Cafeteros, como era apenas lógico. De igual manera, aumentó el precio interno del café 40% en términos reales entre 1975 y 1976 y se modernizó la caficultura[28]. La Federación de Cafeteros ha tenido un gran éxito en su gestión en beneficio del Eje cafetero, gracias a los recursos del Fondo Nacional del Café generados por el sector, que son recursos públicos generados por este sector pero que no entran al Presupuesto General de la Nación y están al servicio de las zonas cafeteras, y no podría ser de otro modo, sin que nadie en este país cuestione este hecho. Como tampoco nadie ha salido a disputarle, así sea por razones de equidad, el anticipo de regalías por más de US $200 millones que acaba de recibir el Departamento de Antioquia de manos de las Empresas Públicas de Medellín “por haberle asignado la construcción, operación y mantenimiento de Hidroituango, la mayor hidroeléctrica que se construirá en el país en los próximos años”[29].
ENTRE FALACIAS Y ESPEJISMOS
En el afán de mostrar los supuestos beneficios que se derivarían para las entidades territoriales que a la presente no reciben regalías directas, anunció recientemente el Ministro de Hacienda, refiriéndose al FCR, que “si se aprueba la Costa Caribe recibirá en cinco años más de $10 billones que antes no recibía”[30]. Y el Ministro del Interior, Germán Vargas, fue más preciso al hablar del alcance del nuevo régimen que proponen para las regalías, según él “sólo el Atlántico de aproximadamente $10.000 millones que reciben hoy se pasaría a una cifra no inferior a $400.000 millones, eso le da a usted la magnitud de la importancia del proyecto y en los siguientes años esos recursos se irían incrementando casi que geometricamente”[31]. No ha faltado quienes con el sólo anuncio del Ministro ya le brillan los ojos y se frotan las manos ante la expectativa de recibir una buena tajada de tales recursos. Uno de ellos, el Alcalde del Distrito de Barranquilla Alejandro Char se apresuró a decir que en lugar de controvertir la propuesta oficial “lo que tiene que hacer el Caribe es ‘concentrarse bien’ para saber en qué van a invertir los dineros del FCR”[32]. Para él la fuente de financiación de este es lo de menos, poco importa que los recursos provengan del fisco nacional o como en este caso de las propias finanzas territoriales. De prosperar esta iniciativa se desataría una rebatiña de padre y señor mío por los recursos con todas sus funestas consecuencias.
En la propuesta original del Caribe del FCR, “en cuanto a las fuentes de financiación se propone que el primer componente podría ser financiado con recursos provenientes del impuesto sobre la renta. El segundo componente estaría financiado con regalías indirectas”[33]. Galvis y Meisel han sido enfáticos al decir que “la idea es que se logre una distribución más equitativa de los recursos del fisco nacional y que dichos recursos se inviertan con eficacia para lograr que las zonas periféricas del país converjan con el centro andino, donde tradicionalmente se ha concentrado el desarrollo económico nacional”. “Una parte de los recursos provendría del Sistema General de Participaciones, la otra se tomaría de las llamadas regalías indirectas, que en la actualidad se asignan por demanda, según los proyectos que presenten las regiones”[34], explica Meisel. Como lo dijo el gobernador del Atlántico Eduardo Verano en respuesta al Presidente Santos, en el lanzamiento de las Estrategias de autonomía y desarrollo del Caribe, tampoco se trata de que “le quiten las regalías directas a departamentos y municipios para pretender con ellas financiar a las regiones”[35]. Si de lo que se trata es de desconcentrar los recursos, no hace sentido que la financiación de este fondo como la de los demás provenga exclusivamente de las regalías, pues como lo advierte el diario El Heraldo “le quitan recursos a una parte del territorio para otorgárselos a otras”[36] en un juego de suma cero en el que unos ganarían lo que otros perderían y así cuál es la gracia? Sería irónico que la Nación tratara de redimir su enorme deuda social con las regiones a expensas de estas. Este sería un paso en falso el que se daría. En nuestro modesto concepto, son los recursos que hoy recibe el FNR que pretenden abolir los llamados a financiar el que preferimos llamar Fondo de Compensación y Equidad Regional (FCER). Para ello no se necesita reformar la Constitución, porque tal como está previsto en la misma ellos se pueden aplicar a financiar proyectos de impacto regional y qué proyectos pueden tener más impacto regional que aquellos que van encaminados a corregir los desequilibrios regionales y sociales?
Ya se sabe que el Gobierno aspira a que también las regiones administrativas y de planificación previstas en el Proyecto de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT), que es a lo que se reduce este, cuando entren a funcionar se financiarían con cargo a las regalías. De esta manera, estas terminarían difuminándose entre una infinidad de proyectos, cuando una de las críticas que se le hace al régimen de las regalías vigentes es precisamente su atomización se sus recursos en una multiplicidad de proyectos de bajo impacto.
Está en lo cierto Cesar Gonzalez, ex presidente de Asobancaria, cuando afirma que “en materia de regalías, por ejemplo, existe en Colombia una fuerte corriente de pensamiento que quisiera concentrar estos recursos en los centros de decisión del Gobierno Nacional, dejando por fuera los intereses legítimos de las regiones. Ciertamente, son muy fuertes y atractivos los argumentos de esta corriente: estos consisten en que la estabilidad macroeconómica es determinante, y que para ello es necesario echar mano de la totalidad de los ingresos fiscales generados por las actividades mineras y petroleras”[37]. Por su parte Roberto Steiner, Director de Fedesarrollo, plantea que alrededor de las regalías “se ha planteado la idea de quitarles a las regiones para ahorrar a nivel nacional. Estamos cerca de afrontar problemas fiscales asociados a la financiación de la salud y las pensiones, no con impuestos, sino quitándoles recursos a los entes territoriales”[38]. Y este es el meollo del asunto.
A COMPARTIR LA BONANZA
De darse la bonanza a cuyos augurios le apuesta el Gobierno, no se debe descartar la posibilidad de sentarse a negociar con las empresas que explotan los minerales y el petróleo y pactar con ellas unos arreglos que permitan compartir sus frutos. Dada la preocupación que invade al equipo económico del Gobierno de los dañinos efectos colaterales que puede traer consigo la perspectiva de este boom, hay que contemplar medidas adicionales a las que ha considerado el Gobierno con este proyecto. Una de ellas ya se anunció, es la Regla fiscal, pero esta no será suficiente para evitar que la apreciación del peso siga destruyendo empleo y marchitando otros sectores, particularmente la agricultura y la industria. Como lo afirmó recientemente el ex ministro de Hacienda Rodrigo Botero en la XLV Convención de la Asociacion Bancaria “el peligro de que sobrevenga una excesiva especialización productiva en la explotación de recursos naturales, en perjuicio del aparato productivo, es real y debe conjurarse”[39]. En su autorizado concepto “merece considerarse la idea de elevar la tributación del sector minero-energético, con el fin de recaudar una porción considerable de las ganancias ocasionales originadas en los altos precios internacionales. En Australia, se acaba de proponer algo similar. Los recursos fiscales adicionales así obtenidos, se destinarían a crear un fondo de ahorro en moneda extranjera que permitiría incrementar los activos externos de la Nación. Al aumentar la demanda de divisas por parte del Gobierno, se moderaría el excesivo fortalecimiento del peso y se le daría un alivio al sector transable de la economía. Esta iniciativa no sustituye la regla fiscal propuesta por el Gobierno; la complementa. Habida cuenta de la forma gradual como se pondría en marcha la regla fiscal, sólo se obtendría un superávit fiscal significativo a partir del año 2016. Esta propuesta podría mostrar efectos bastante más pronto. Conviene enfatizar que los recursos tributarios adicionales no deben destinarse a financiar mayor gasto público sino a aumentar el nivel de ahorro”[40].
“El gravamen mencionado podría tomar la forma de un impuesto creciente, a partir de un precio internacional por encima de determinado umbral. También podría ser un impuesto adicional a las ganancias ocasionales. Colombia le aplicó un esquema de esta naturaleza a las exportaciones de café en los años sesenta y principios de los setenta para capturar parte de las rentas provenientes de la ventaja comparativa de la caficultura. En este caso, se trataría de de hacer partícipe a la Nación de los eventuales aumentos de precios mineros”, acota Botero. Por su parte el ex ministro de Hacienda y profesor en la Universidad de Columbia sostiene que dado que los minerales y los hidrocarburos son recursos naturales no renovables, “el país debe obtener beneficios fiscales importantes de su explotación”[41]. Congruente con ello conceptúa que dadas las muchas restricciones que existen en materia tributaria (entre ellos los contrattos de estabilidad jurídica), “la mejor política para manejar la bonanza es un impuesto a la exportación de minerales. Se replicaría en este campo la manera como manejamos las bonanzas cafeteras en el pasado, con éxito bien reconocido. El mecanismo tiene, además, la ventaja de que puede ser decretado por el Gobierno a través del Consejo Superior de Comercio Exterior”[42]
Otra alternativa podría ser implementar una fórmula muy colombiana, que fue la que se logró plasmar como otrosí del Contrato entre Ecopetrol y la Chevron – Texaco al extender el mismo, la cual le permite al Estado obtener un ingreso adicional cuando los precios del gas superen un cierto nivel. De esta manera se toma en consideración la volatilidad de los precios que caracteriza a los energéticos. Si el Precio Promedio Real (PPR) de venta del gas por cada millar de pies cúbicos (KPC) al cual el asociado venda los volúmenes que le correspondan en virtud de la extensión del contrato de Asociación Guajira A, es superior a US $1.26 en dólares constantes de 2005, se considera que existen mayores ingresos, los cuales se calcularán así:
Mayores Ingresos (US $) = (PPR – 1.26)[US$/ KPC]*VR(KPC)*50%
Cuando el Precio Promedio Real (PPR) de venta del gas por cada millar de pies cúbicos (KPC) al cual el asociado venda los volúmenes que le correspondan en virtud de la extensión del contrato de Asociación Guajira A, sea inferior a US $1.26 en dólares constantes de 2005, se considerará que existen menores ingresos, los cuales se calcularán así:
Menores Ingresos (US $) = (0.91 – PPR)[US $KPC]*VR(KPC)*50%
De este modo, el asociado, en este caso la Chevrón – Texaco, no se queda con todo el beneficio que se puede derivar de una coyuntura de altos precios, sino que el 50% de los ingresos extraordinarios producto de los mismos son para Ecopetrol. Esta fórmula fue aceptada de buen grado por la multinacional petrolera, en manera alguna afectó las buenas relaciones que deben caracterizar este tipo de negocios y, por el contrario, tienen planes para ampliar sus inversiones en Colombia en exploración y desarrollo de áreas adyacentes a los campos en explotación por parte suya en La Guajira.
De hecho, la administración Santos ya dio un primer paso en esta dirección al anunciar el desmonte del beneficio de la deducción del 40%, que ahora quedó reducido al 30%, del impuesto de renta por inversión en activos. Es importante, también, que el Gobierno se abstenga de prorrogar nuevamente, como ya lo hizo la anterior administración, “la exención arancelaria a la maquinaria, equipos y repuestos destinados a la explotación, beneficio, transformación y transporte de la actividad minera e hidrocarburos” contemplada en el Decreto 4743 y la cual expira este mes. Ello no se justifica y el palo no está como para hacer cucharas.
ENTRE EL MANIQUEISMO Y EL FARISEISMO
Amén de las razones de equidad que esgrime el Gobierno para meterle la mano al régimen de regalías y reformarlo a su acomodo, también se utiliza como caballito de batalla la incorrecta utilización de los recursos de regalías por parte de los entes territoriales receptores de las mismas. Se trae a colación en la exposición de motivos el más reciente Informe de la Dirección de Regalías del DNP, la cual tiene entre sus funciones el control y vigilancia de la mismas, en el cual se alude a 49.291 presuntas irregularidades detectadas en ejercicico de sus funciones entre 2002 y 2010. Se cita un Informe de la Procuraduría General de la Nación, en el cual se da cuenta de que ¨en 750 entidades regionales y municipales, funcionarios corruptos han saqueado $4 billones por concepto de regalías. Los procesos comprometen a 48.000 funcionarios, entre ellos 800 alcaldes y 30 gobernadores y según la Procuraduría, esta es sólo la punta del iceberg de la corrupción¨[43]. Y para rematar, se cita un despacho de prensa según el cual “el jefe del ente investigador (la Fiscalía) afirmó que el saqueo a estos recursos supera el billón de pesos y si no hay soluciones ´vamos camino al desastre´. Para el Fiscal General de la Nación Guillermo Mendoza Diago, Colombia ´va rumbo a ser una segunda Nigeria por el alto grado de corrupción que hay en materia de regalías´. Para Mendoza Diago, las regalías son ´el tesoro de los piratas´ y ese robo ha paralizado la inversión en esos departamentos”[44].
Este dantesco cuadro, desde luego, es motivo de alarma y de vergüenza; mucho más cuando se constata que la corrupción no se circunscribe a los recursos provenientes de las regalías y tampoco a las regiones. Es más si en estas los actos de corrupción compromete miles de millones, en el Gobierno central compromete son billones; es decir que si por allá llueve por acá no escampa, ni al uno que darle ni al otro qué pedirle, pues el Gobierno central y las administraciones seccionales y locales están cortados por la misma tijera. Desafortunadamente el cáncer de la corrupción ha hecho metástasis y se ha convertido en uno de los mayores males que afligen al país; en este país hasta la corrupción está centralizada. Y no lo decimos a humop de paja, es que son recurrentes los escándalos de corrupción que tienen su epicentro en el Gobierno central; cuando el fiscal habla del billón de pesos de las regalías que andan embolatados por cuenta de la corrupción, resulta que sólo en el sonado escándalo de Agro Ingreso Seguro (AIS) están comprometidos $1.4 billones. Es más, recientemente reveló el Zar anticorrupción Oscar Enrique Ortíz un Informe, basado en un estudio realizado por la Universidad Externado y Transparencia por Colombia, según el cual el valor de los sobornos para acceder a la contratación pública con cargo al presupuesto de la Nación de manera irregular asciende a los $3.9 billones anuales (¡!) a precios reales de hoy”[45].
El más reciente escándalo compromete al alto gobierno de la anterior administración; se trata del favoritismo en la adjudicación y manejo de las concesiones viales por parte de la Nación. Según documentos que reposan en manos de la Procuraduría “en un lapso de 22 días, el Confis y el Conpes aprobaron adiciones por más de $1 billón para los concesionarios de la Ruta Caribe y la vía Córdoba – Sucre. Los contratistas tenían acceso directo a la Casa de Nariño”[46]. Lo más preocupante es que, según el Auditor General de la Nación Iván Dario Gómez Lee, de un monto de hallazgos fiscales acumulados sólo se recuperan a través de los juicios de responsabilidad fiscal por parte de la Contraloría General de la República $38.000 millones y terminaron en fallos de responsabilidad fiscal en 2009 $23.000 millones. “Solo se recupera uno de cada $100 embolatados del Estado”[47], sentenció Gómez Lee. Y bien se ha dicho que el delito es el arma del corrupto y la impunidad es su recompensa.
Si bien es cierto la corrupción es un flagelo que azota por igual en otras latitudes, tenemos que decir que el caso de Colombia es patético y reviste una gran peculiaridad que la torna aún más preocupante. Nos referimos al hecho de que en Colombia se da una mezcla explosiva muy singular, pues en ella confluyen la guerrilla, el paramilitarismo y el narcotráfico y lo que es peor la connivencia de un crecido número de dirigentes sociales, políticos y empresariales con uno u otro de tan desestabilizadores como disolventes factores. Ello ha dado pie para que en Colombia, como en ningún otro país de la región se haya pasado de la simple captura del Estado a otra etapa superior que Luis Jorge Garay en su documentado estudio[48] caracteriza como “la captura y reconfiguración cooptada del Estado”, la cual pone en grave riesgo la supervivencia del Estado Social de derecho ahora bajo asedio[49]. De ello debemos ser conscientes y actuar en consecuencia, a riesgo de que este fenómeno se extienda y profundice comprometiendo no sólo la gobernabilidad del país sino la propia legitimidad de las instituciones democráticas.
Pero, como dijo Horacio Serpa, gobernador de Santander, en esto de las denuncias indiscriminadas en contra de las regiones se han cometido dos clases de injusticia, la una de recordación (todavía se sigue machacando con la construcción de la piscina con ola en Casanare con recursos de las regalías hace una década, acotó) y la otra de generalización, porque no todos los mandatarios en las regiones han sido o son corruptos. Por ello, compartimos plenamente las apreciaciones del Editorial del Heraldo cuando con mucha contundencia ripostó a los intentos de estigmatizar a las regiones, al tiempo que se satanizan las regalías. Según el diario del Caribe colombiano: “Los ladrones no están siempre en las regiones. Ni estos suelen ser más ambiciosos, audaces y peligrosos. Hay denuncias, pero no hay condenas. El Estado-Nación cuenta con medios para poner presos a los bandidos o corruptos territoriales y, al mismo tiempo, puede promover una mejor redistribución de la riqueza sin necesidad de buscar la deshonra, si es injusta, de quienes, además, por razones históricas, se consideran propietarios de unos recursos que el centralismo ahora quiere manejar directamente y de acuerdo con la escala de asignaciones y prioridades que se defina desde la fría Bogotá, más aún cuando las interventorías de las inversiones se originaron en la capital”[50]. De modo que esta campaña propagandística que se va venido orquestando a través de los medios de comunicación buscando con ella tender una cortina de humo con la lavativa de la corrupción con las regalías y sólo con las regalías, que permita ambientar el trámite y aprobación de este Proyecto de Acto Legislativo lesivo para las regiones, se debería orientar más bien a develar la trama mafiosa y corrupta que ha venido capturando la renta minera y petrolera, para quitársela a ellos (¡a ellos sí!) y no a las regiones que tanto la necesitan.
La corrupción no se va a acabar simplemente cambiandole de destinación a los recursos, ya sean estos de regalías o del Sistema General de Participación o traspasándoselas al Gobierno central como lo pretende este Proyecto de Acto Legislativo con las regalías. Como afirma Portafolio, “si las regalías no quedan blindadas contra los corruptos, poco importa cuál sea el esquema de distribución regional”[51] y de ser así esta propuesta de reforma no pasaría de ser un sofisma de distracción. Con ello sólo se estaría imitando al marido burlado que vendió el sofá para que su mujer le dejara de ser infiel. La calentura no está en las sábanas, hay que tomar son medidas drásticas para impedir que se siga desangrando el fisco, así en el orden nacional como en el territorial, pero sin maniqueismos ni fariseismos estériles que no conducen a ninguna parte. Hay que coger el toro de la corrupción por los cuernos y no seguir cogiendo el rábano por las hojas. No se puede descalificar y estigmatizar olímpicamente a quienes disentimos del proyecto oficial por el simple hecho de no comulgar con ruedas de molino, por no tragar entero.
Enhorabuena el Presidente Santos acaba de presentar el Proyecto de Estatuto Anticorrupción a la consideración del Congreso de la República tendiente a ponerle freno a los desafueros de los usurpadores y defraudadores de toda laya y condición, a quienes saquean inmisericordemente las arcas públicas. Ello es plausible, pues va en la dirección correcta, pues como diría un ex presidente de la República una cosa es una cosa y otra cosa es otra cosa, no se puede confundir modosamente la gimnacia con la magnesia. Se ha anunciado por parte del Ministro del Interior germán Vargas que esta iniciativa propende por una Política de Estado en materia de anticorrupción; eso está muy bien, sólo que para serlo no basta con expedir la Ley e incluso catalogarla como tal. Es muy importante dejar claramente establecido que una Política de Estado, además de contar con el respaldo de un amplio espectro político y trascender a los gobiernos de turno, debe cumplir tres prerequisitos sine quanon: 1) todas las fuerzas políticas comprometidas con la misma deben disponer de toda la información pertinente, la cual debe ser fidedigna y confiable 2) Deben, participar activamente del análisis de las directrices y de las decisiones a tomar y 3) Todas ellas deben de estar comprometidas en las estrategias y acciones que se definan. Ello es lo que le da sentido y garantía de éxito. Hemos sido reiterativos en que el antídoto contra la corrupción, el arma más potente contra esta es el control social, que está llamado a ser el auxiliar del control fiscal de la Contraloría General y del control disciplinario de la Procuraduría. Pero para que el control social sea eficaz es fundamental contar con el Gobierno en linea[52], para que toda la información atinente a decisiones administrativas que comprometan recursos públicos esté disponible en la red en tiempo real; sólo así se ganaría en transparencia y sería la mejor forma de gobernar “dentro de una urna de cristal”, como lo prometió el Presidente Santos.
En conclusión, podemos afirmar que no se trata de defender a ultranza la intangibilidad del régimen que rige actualmente a las regalías, ni mucho menos defender la ineficiencia, el derroche, el despilfarro, la desviación y el latrocinio de las cuales han venido siendo objeto los recursos derivados de las mismas tanto en el centro como en las regiones, ni más faltaba! De allí los sentimientos encontrados que me atraviezan, al saber que estamos defendiendo una causa justa, la defensa de los intereses de la región y al mismo tiempo abrigando mis temores de que se sigan festinando recursos que ahora les quieren birlar, cuando no es que se van por las cañerías de la corrupción y la inmoralidad administrativa. Lo que no podemos es caer en el garlito de creer que con sólo cambiarle la destinación y el destinatario de las regalías estas se van a invertir mejor, más eficientemente y de manera más transparente. Como dice el ex ministro Camilo Gonzalez P, “el riesgo de esta reforma de las regalías es que se quede corta en ponerle remedio a la corrupción en los municipios y departamentos rentistas y, en cambio, le abra puerta a la hipercentralización”[53] de las mismas. Claro que hay que introducirles correctivos tendientes a hacer un uso más racional y eficiente de las mismas y blindarlas para que dejen de ser “el tesoro de los piratas”. Claro que estamos de acuerdo en que un 10% de las regalías se inviertan en Ciencia, tecnología e innovación, para ver si algún día Colombia se acerca a la meta del 1% del PIB invertido en C + T + I, como lo recomiendan las Naciones Unidas a los países en desarrollo. Pero eso sí, se debe propender porque la entidad rectora de la ciencia y la tecnología, que es Colciencias, salga de la torre de marfil en la que ha estado enclaustrada, para extender su acción a las regiones descentralizandose y desconcentrando sus recursos, para que las regiones también cuenten. Compartimos también con el Gobierno su interés de que los recursos de las regalías y no sólo los de las regalías se inviertan en los proyectos estratégicos, especialmente en infraestructura y educación, que ya ha identificado el país, los cuales están contemplados en la Agenda Interna para la Productividad y la Competitividad (AIPC), sin los cuales no vamos a avanzar en materia de competitividad, en lugar de seguirle disparando con regadera a un blanco móvil e inasible, que es a lo que nos tienen acostumbrados. A ello deben enfocarse los mayores recursos y no “si sobran”[54], como lo plantea Hommes, sino de manera perentoria y prioritaria. Pero eso sí, sin que el Gobierno eluda y se desentienda de su responsabilidad de aportar de sus recursos propios a tales propósitos. Y cómo no estar de acuerdo con ahorrar parte de los recursos extraordinarios de la bonanza, si esta se presenta, para enfrentar posteriormente la eventualidad de la destorcida de los precios y/o la caída de la demanda por los productos básicos[55]. Pero es bueno preguntarse también por qué en lugar de crear un nuevo fondo de estabilización no se reforma la Ley que creó en 1995 el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera (FAEP)[56], dejándolo simplemente como Fondo de Estabilización a secas? Tanto este fondo como el de desarrollo regional y el de equidad regional se podrían nutrir de los recursos provenientes de las regalías incrementales, es decir del delta de aquellas producto de la bonanza cuando hubiere lugar a ella.
Y, finalmente, tenemos que decir que estamos de acuerdo con el Gobierno en los cuatro principios que trata de promover, la equidad regional, social e intergeneracional; ahorro para el futuro; competitividad regional y buen gobierno, pero sin atropellar a las regiones productoras de recursos naturales no renovables y que son por ello mismo las mayores receptoras de las regalías. Para lograr tales objetivos no es menester cambiar la Constitución o de Constitución. Ni tanto que queme al santo ni tanto que no lo alumbre; hay que buscar un justo medio, en aras de la Unidad Nacional. Es hora de hacer un alto en el camino y propiciar un gran acuerdo nacional alrededor del manejo de las finanzas públicas, tanto las centrales como las terriotriales, que tenga como ejes la disciplina, la eficiencia, la equidad y la transparencia. Como dijo Gustavo Mutis: “nosotros no podemos cambiar nuestro pasado, pero sí somos responsables de nuestro futuro”.
Bogotá, septiembre 10 de 2010
www.amylkaracosta.net
[1] Proyecto de Acto Legislativo No. 13. Artículo 2º
[2] Proyecto de Acto Legislativo No. 13. Parágrafo del artículo 2º
[3] Proyecto de Acto Legislativo No. 13, artículo 1º
[4] El Heraldo. Agosto, 30 de 2010
[5] El Tiempo. Agosto, 27 de 2010
[6] Idem
[7] Constitución Política de 1886, artículo 202, numeral 2
[8] Constitución Política. Artículo 360
[9] Idem
[10] Ponencia: Hacienda pública y presupuesto. Ponentes: Carlos Rodado Noriega, Jesús Pérez Gonzalez-Rubio y Helena Herrán De Montoya. Se observa que el consenso en torno a este artículo se obtuvo en la Comisión codificadora, cuya propuesta fue acogida por la Asamblea en segundo debate. Gaceta Constitucional No. 53, página 17.
[11] Presidencia de la República DNP. Informe final de la Misión para la Descentralización. Colombia: descentralización y federalismo. 1992
[12] Ley 141 de 1994 y Ley 756 de 2002
[13] El Colombiano. Junio, 22 de 2010
[14] Portafolio. Septiembre, 6 de 2010
[15] Portafolio. Septiembre, 6 de 2010
[16] El Nuevo Siglo. Augusto Solano, Presidente de Asocolflores: “por revaluación sector floricultor ha perdido en lo corrido del año 5 mil empleos”. Bogotá, septiembre 8 de 2010
[17] Ley 141 de 1994
[18] Sentencia C – 567 de 1995
[19] El Tiempo. Agosto, 15 de 2010
[20] El Tiempo. Septiembre, 8 de 2010
[21] El Espectador. Agosto, 23 de 2010
[22] El Tiempo. Julio, 31 de 2010
[23] Amylkar D. Acosta M. Otra guajira es posible. Enero, 9 de 2007
[24] Banco de la República. Documentos de trabajo sobre Economía regional. La guajira y el mito de las regalías redentoras. Febrero de 2007
[25] Amylkar D. Acosta M. ¿Quo Vadis? Julio, 17 de 2010
[26] El Tiempo. Agosto, 1 de 2010
[27] Amylkar D. Acosta M. El desarrollo desigual. Agosto, 25 de 2010
[28] Dinero. Julio, 19 de 2007
[29] Portafolio. Agosto, 11 de 2010
[30] El Heraldo. Agosto, 28 de 2010
[31] El Heraldo. Septiembre, 3 de 2010
[32] Ibidem
[33] Banco de la República. Documentos de trabajo sobre economía regional. Luis Armando Galvis y Adolfo Meisel. Fondo de Compensación Regional: iguadad de oportunidades para la periferia colombiana. Enero, 2010
[34] Portafolio. Agosto, 18 de 2010
[35] Barranquilla, agosto 20 de 2010
[36] El Heraldo. Septiembre, 5 de 2010
[37] Portafolio. Julio, 28 de 2010
[38] Portafolio. Julio, 9 de 2010
[39] Cartagena de Indias. Centro de Convenciones. Agosto, 27 de 2010
[40] Idem
[41] El Tiempo. Julio, 18 de 2010
[42] Idem
[43] Cambio. Octubre, 1 de 2009
[44] El Tiempo. Agosto, 20 de 2010
[45] El País. Septiembre, 6 de 2009
[46] Dinero. Septiembre, 3 de 2010
[47] Portafolio. Mayo de 2010
[48] Luis Jorge Garay. La captura y la reconfiguración cooptada del Estado. 2008
[49] Amylkar D. Acosta M. Cero tolerancia con la corrupción. Mayo, 6 de 2010
[50] El Heraldo. Septiembre, 5 de 2010
[51] Portafolio. Septiembre, 8 de 2010
[52] Amylkar D. Acosta M. El gobierno en línea. Agosto, 22 de 2010
[53] El Tiempo. Septiembre, 8 de 2010
[54] El Tiempo. Agosto, 27 de 2010
[55] Amylkar D. Acosta M. La hormiga y la cigarra. Julio, 24 de 2008
[56]Ley 209 de 1995
de derrota brutal de las regiones a manos
del poder central”. El Heraldo
Por: Amylkar D. Acosta M
Ex presidente del Congreso de la República
Miembro de Número de la Academia Colombiana de Ciencias Económicas
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LA COMPARTIMENTACIÓN DE LAS REGALÍAS
Después de muchas idas y venidas, vueltas y revueltas, por fin el pasado martes el Gobierno nacional radicó el proyecto de Acto legislativo “por el cual se constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el régimen de regalías y compensaciones”.
A través del mismo se pretende concentrar todos los recursos provenientes de las regalías (tanto las directas como las indirectas) en una sola bolsa, para luego redistribuirlas “con base en los criterios de pobreza, eficiencia, población y equidad regional”. Se trata del denominado con el rimbombante y llamativo rótulo Fondo de Competitividad Regional (FCR), al cual irían a recalar tales recursos una vez se ha sustraido parte de ellos para nutrir el Fondo de Ahorro y Estabilización (FAE), el cual sería administrado por el Banco de la República y el Fondo de Pensiones Territorial (FONPET), al tiempo que se reserva el 10% de dichos recursos para inverstir en Ciencia, Tecnología e Innovación (C + T + I). De acuerdo con la propuesta del Gobierno nacional el FCR sería la gran sombrilla a cuya sombra estarían otros dos fondos, el Fondo de Compensación y Equidad Regional (FCER) y el Fondo de Desarrollo Regional (FDR).
Vale la pena resaltar que la Nación no aporta un solo peso de su presupuesto al tal FCR, pero será ella quien lo administre “en los términos que defina la Ley a que se refiere el artículo 360”[1] de la Constitución y de contera quedaría claramente establecido que los recursos de este fondo como todos los del Sistema Nacional de Regalías (SNR) “no harán parte del Presupuesto General de la Nación, ni del Sistema General de Participaciones”[2]. Así las cosas, el Gobierno Central será el gran dispensador de los recursos públicos y los gobernadores y alcaldes en funcionarios mendicantes ante el mismo. Y para redondear la faena, queda claramente establecido que a posteriori de la expedición del Acto Legislativo in comento se expedirá la Ley que “determinará las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables, así como la distribución de los ingresos provenientes de las regalías y compensaciones, su administración, ejecución, control, uso eficiente, destinación, funcionamiento del Sistema General de Regalías y las condiciones en las que los beneficiarios participarán de los recursos”. Eso sí, tienen el cuidado de preveer que la expedición de dicha Ley será “por iniciativa del gobierno”[3].
¿EQUIDAD O DESPOJO?
Se aduce por parte del Gobierno que esta reforma al régimen de regalías se funda en cuatro principios fundamentales, a saber: equidad regional, social e intergeneracional; ahorro para el futuro; competitividad regional y buen gobierno. Ya veremos si la susodicha reforma está inspirada en tan loables como plausibles propósitos. “Queremos que los ingresos de nuestro subsuelo, del subsuelo de todos los colombianos, beneficien, como debe ser, a todos los colombianos, incluyendo a las generaciones futuras”[4], afirmó el Presidente de la República Juan Manuel Santos en la largada de la XXXII Caminata de la Solidaridad el pasado 29 de agosto. En todo caso, aunque el Proyecto de Acto Legislativo sólo contempla dos artículos, debieron tomarse 58 páginas en la exposición de motivos para tratar de demostrar sin éxito que son razones de equidad las que han movido al Gobierno a presentar semejante esperpento.
Ya se quejaba el ex ministro de Hacienda Rudolf Hommes en una de sus habituales columnas de prensa que algunas regiones del país “se benefician desproporcionadamente por un accidente geográfico o geológico: porque hay depósitos de minerales en su territorio que son propiedad de todos los colombianos, pero que usufructúan solamente los que tienen los yacimientos cerca”[5]. Claro, que otras regiones del país distintas a estas usufructúan de otros “accidentes geográficos” tales como la feracidad de sus tierras que han hecho de ellas verdaderos emporios agroindustriales, en otras su topografía ha hecho posible la construcción de enormes represas que alimentan complejos hidroeléctricos de la mayor importancia y así sucesivamente. Qué le vamos a hacer si los hallazgos de minerales e hidrocarburos son un premio que se recibe de la aleatoriedad propia de la lotería geológica, que es impredecible y caprichosa. Es comprensible que cada una de las regiones trate de sacarle partida a sus ventajas comparativas producto de la dotación de la naturaleza, las cuales compensan en alguna medida sus otras carencias. Y a este propósito cabe el viejo adagio que dice “a quien Dios se la dio San Pedro se la bendiga”, así de sencillo. Será por aquello de la “maldición de los recursos naturales” que el mismo Hommes plantea que “Las entidades territoriales del área donde se ubican las minas deberían estar al final de la cola de beneficiarios y no de primeras”[6], es decir en la cola de la cola (¡!), habrase visto? Como diría el poeta, estas son las razones de la sinrazón que mi corazón se resiste a entender.
Huelga decir que en el Siglo XIX el suelo y el subsuelo eran de propiedad de los Estados soberanos; derrotado el radicalismo liberal en la batalla de La Humareda, Núñez el regenerador de la mano de Caro impuso la Constitución de 1886 y con la misma sucumbió el régimen federal que regía desde la Constitución de Rionegro de 1863 y de paso mediante este golpe de mano le arrebató a las regiones dicha titularidad. De allí que en el artículo 202 de la Constitución que rigió hasta 1991 se estableciera como propiedad de la Nación “los baldíos, minas y salinas que pertenecían a los Estados, cuyo dominio recobra la Nación…”[7]. De modo que no estaban tan descabalados los constituyentes de 1991, cuando establecieron “una contraprestación económica a título de regalía”[8] a favor de “los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos”[9] como una tardía reivindicación por el despojo del cual fueron objeto las regiones, aparte de ser una compensación por las externalidades económicas, sociales y ambientales indeseables inherentes a la explotación de tales recursos. Las actas de la Asamblea Constituyente son fiel testigo de ello; al aprobar el texto respectivo dejó consignado que “los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelantes explotaciones de recursos naturales no renovables o en cuya jurisdicción se encuentran localizados los puertos por donde se exporten dichos recursos, tendrán igual derecho a una participación en las respectivas regalías. Esta participación no podrá ser inferior al porcentaje de los ingresos que por este concepto se asignó a las entidades territoriales durante la vigencia de 1990”[10]. Dicho de otra manera, se le respetó a los departamentos y municipios lo que venían recibiendo con antelación. Resulta de la mayor importancia volver sobre estos antecedentes históricos porque como lo afirma Marc Bloch, “la incomprensión del presente nace fatalmente de la ignorancia del pasado”.
Por lo demás, entre las externalidades negativas inherentes a las explotaciones de recursos naturales no renovables y que impactan primero que todo a las regiones productoras, es que a falta de mayores encadenamientos productivos de las mismas hacia delante o hacia atrás, dichas regiones se convierten en monoproductoras y monoexportadoras. Podríamos afirmar, sin riesgo de equivocarnos, que en tales condiciones es muy difícil que en ellas peleche alguna otra actividad productiva distinta a las vinculadas directamente con la extracción del recurso. Por ello, tempranamente dichas regiones son las primeras víctimas de la tan temida enfermedad holandesa, afectando el empleo, el ingreso y el poder adquisitivo de sus moradores.
LA REVANCHA CENTRALISTA
Planteamientos como los de Hommes no son nuevos ni originales, hace 18 años una Misión contratada por el DNP aludía al hecho de que dado que “las regalías no responden a ningún esfuerzo fiscal propio a nivel local…, por lo tanto su utilización no podría excluir al resto del país”[11], como en efecto no lo ha excluido, pues un porcentaje de las mismas va al FNR y otro adicional se reasigna por cuenta de la norma sobre el escalonamiento de la producción[12]. Y por aquellas mismas calendas ya el ex ministro Hommes clamaba porque “Si la bonanza es mayor que la esperada, habrá que modificar la Constitución y las leyes para limitar las transferencias a las regiones”. En ello coincide con las apreciaciones del nóbel Ministro de Hacienda, Juan Carlos Echeverry, cuando acota que "con el boom minero y la bonanza que se espera que pueda venir en los próximos años, las regalías van a aumentar de manera sustancial, de manera que hay que cambiarle la gobernabilidad a esas regalías y esparcirlas en todo el territorio nacional y no sólo focalizarlas en ciertos sitios"[13]. El monto total de las regalías para el 2008 fueron de $6.8 billones y luego en 2009 bajaron a $5.3 billones; ahora las proyecciones del Gobierno son más optimistas y le apuestan a recibir $7.4 billones este año, $10.3 billones en 2015 y $11.9 en 2020. Digamos de paso que los receptores de tales regalías también se han visto afectados por la revaluación del peso, la cual ha castigado a los productos transables y a aquellos que noi siéndolo compiten con productos importados. La liquidación y giro de las regalías se hace en pesos, recibiendo cada vez menos de estos por cada dólar, moneda esta en la que se cotizan los commodities y los productos básicos que exportamos hacen parte de ellos. Al corte del mes de agosto la apreciación del peso colombiano fue de 10.88%, la mayor en Latinoamérica y una de las más altas del mundo.
Se da por un hecho que estamos adportas de una bonanza minero – petrolera, expresión esta en la que no terminan de ponerse de acuerdo los ministros de Hacienda y Minas y Energía. Este último, Carlos Rodado Noriega, se muestra más cauteloso y ha matizado las cifras que maneja el Gobierno en su sustentación de este Proyecto, que habla de un nivel de producción de crudo de 1´250.000 barriles diarios en 2015. Él es muy claro en señalar que “para alcanzar la cifra de 1´250.000 barriles en el 2015 necesitamos encontrar reservas por 2.500 millones de barriles a esa fecha”[14], es decir, más que duplicar las actuales reservas que actualmente están en 1.878 millones. Y es que ello sería tanto como toparse de manos a boca en tan corto lapso con un Cusiana, lo cual en materia petrolera no pasa de ser un albur. Es bien sabido que el incremento de las reservas de crudo en los últimos años ha respondido más al desarrollo de campos maduros, que las han incorporado como producto de la recuperación secundaria y terciaria del mismo, que a nuevos descubrimientos. Por ello, tiene mucha razón el Ministro Rodado cuando llama exhorta a “responder con prudencia a las expectativas y ubicar las cosas en su real dimensión”[15].
Una cosa son las proyecciones en el papel, que lo resiste todo y otra cosa son los hallazgos de nuevas reservas de crudo, que son las que finalmente llenan el barril. Lo propio puede afirmarse con respecto a las proyecciones que se hacen con respecto a los mayores volúmenes de producción, según las cuales “se estima que la producción carbonífera aumentaría aproximadamente de 92 millones de toneladas en 2010 a 160 millones en 2020”. Pero, no se trata sólo de producir más carbón sino, lo que es más importante, colocarlo en los mercados internacionales, porque ese es su destino. Y resulta que para soportar estos incrementos en la producción y las exportaciones, según el Ministerio de Minas y Energía, es indispensable ampliar la capacidad portuaria en 75 millones de toneladas al año. Este aumento representa 111% de la capacidad actual. Así mismo se espera que la capacidad ferroviaria llegue a 90 millones de toneladas para el año 2015. Si estas condiciones no se dan, se podrá repetir lo que ha pasado con el café, cuyo preció llegó ayer hasta los US $2.57 la libra, el nivel más alto desde 1997, con tan mala suerte que no hemos tenido café suficiente para exportar y en cambio nos ha tocado importarlo para suplir el faltante. Por ello será que se curan en salud en la misma exposición de motivos, haciendo la salvedad de que “por regla una bonanza externa está asociada con la incertidumbre respecto a su duración y tamaño”. Y no es para menos, pues depende de variables exógenas que están fuera de su control. El país está asumiendo el riesgo de quedarse en el peor de los mundos, con la enfermedad holandesa que ya lo está afectando[16] y sin la bonanza. A ello puede contribuir y de qué modo el efecto de las expectativas racionales de las cuales habla el Nobel de Economía Robert Luckas generadas por el Gobierno con sus reiterados anuncios en los cuales ha magnificado la magnitud de la presunta bonanza y los riesgos de contraer la enfermedad holandesa, porque esta se puede convertir en una profecía autocumplida. Es la lección que nos deja el famoso cuento del Nobel de Literatura Gabriel García Márquez Algo muy grave va a suceder en este pueblo, que es la versión macondiana de las expectativas racionales.
En la misma exposición de motivos del Proyecto de Acto Legislativo se dice a la letra: “Ante el importante crecimiento de los recursos derivados de la producción de hidrocarburos (Sic!) y por ende del ingreso fiscal derivado de la renta petrolera (impuestos, dividendos y regalías) el Gobierno Nacional propone al Congreso de la República el rediseño del marco consitucional que hoy rige la distribución de regalías en Colombia”. En el curso de los tantos debates que precedieron la expedición de la Ley de Regalías[17] muchos de estos puntos de vista que ahora vuelven a resucitar fueron refutados y derrotados en su momento, ahora vuelven a la carga. En la exposición de motivos del Proyecto de Acto legislativo se dice con toda claridad que como “el subsuelo de la Nación pertenece a todos los colombianos, los ingresos que se generen por su explotación también deberán ser distribuidos entre toda la población”. El Director del DNP, Hernando José Gómez fue categórico al afirmar que “las regalías son de la Nación y deben distribuirse de manera equitativa” y punto. Esta bién que conforme lo dejó establecido la Corte Constitucional “el Constituyente dio plenos poderes al legislador para regular el régimen de las regalías, no como derechos adquiridos, ni como bienes o rentas de las mencionadas entidades del orden territorial, sino como derechos de participación económica en una actividad que se refiere a bienes de propiedad del Estado”[18], lo cierto es que mientras el legislador no disponga lo contrario la realidad es que hoy, por ministerio de la Constitución y la Ley las regalías que han venido recibiendo las regiones productoras son de ellas. Las mismas le fueron cedidas en materia de petróleo hace décadas. A guisa de ejemplo, La guajira ha venido recibiendo por derecho propio regalías del gas desde 1976, del carbón desde 1982; el cesar ha venido recibiendo regalías provenientes de la explotación del carbón desde 1988; el Casanare ha venido recibiendo las suyas originadas en la explotación petrolífera hace 20 años y así sucesivamente. No se puede, entonces, tapar el sol con las manos y creer que de la noche a la mañana, de manera abrupta, se le va a desconocer dicho derecho, el cual tiene raíces históricas incontrovertibles y la tradición pesa. De esta circunstancia se derivan situaciones muy complicadas de manejar, tales como los créditos adquiridos con cargo a sus futuros ingresos por regalías, ya sea mediante la pignoración de estas o a través de las controvertidas vigencias futuras, las cuales sería necio ignorar. En tales condiciones, no será fácil para las entidades receptoras de regalías prescindir de tales recursos cuando estos representaron entre 1995 y 2008 en promedio no menos del 16% de sus ingresos totales. En sus primeros escarceos el Gobierno a través del Ministro de Minas y Energía, Carlos Rodado Noriega, les dio un mensaje tranquilizador al afirmar que “a los departamentos no les van a quitar nada de las regalías…no estarán recibiendo menos de lo recibido en estos tres últimos años”[19]; pero a poco andar, a las primeras de cambio, el mensaje que se está enviando a través del Proyecto de marras es otro bien distinto, lo cual tiene en ascuas a las entidades receptoras de regalías.
Aunque en la exposición de motivos se hace la salvedad de que “no se pretende despojar a las regiones productoras”, en la práctica a esa es a la conclusión a la que se llega al leer el texto del Proyecto. De no ser así, si se tratara de redistribuir dichos ingresos bastaría con una reforma a la Ley, tornándose innecesaria la enmienda constitucional; más claro no canta un gallo, de ello es de lo que se trata, así se intente dorar la píldora diciendo que los departamentos productores y los puertos de embarque tendrán un tratamiento “privilegiado”. En opinión del ex ministro Camilo Gonzalez Posso “si la preocupación fuera democratizar la bonanza y darles a las medidas un papel anticíclico y de sostenibilidad a largo plazo, la regla fiscal no se metería de lado en una reforma a las regalías que podría hacerse modificando la ley”[20]. En igual sentido se pronunció el ex codirector del Banco de la República Salomón Kalmanovitz: “la centralización en el manejo de las regalías no garantiza que sean abonadas de acuerdo con la ley, de que las que se recauden se asignen a proyectos prioritarios y que los contratistas que los lleven a cabo no se roben parte de los presupuestos, al haber financiado a los políticos que en el Congreso son parte de la alianza que rodea y apoya al Ejecutivo”[21].Pese a todas las evidencias, el Ministro Echeverry insiste en que “no se pretende centralizar estos recursos, sino que gastemos lo que es responsable gastar y ahorremos para tiempos de dificultad”[22]. Es innegable que no se ha hecho el mejor uso de los recursos provenientes de las regalías que han recibido las entidades territoriales, pero es indudable que según el reporte del DNP han logrado algunos avances en aspectos tan primordiales como aquellos que hacen relación al cubrimiento de las necesidades básicas de su población. Es una pena que a estas alturas ninguna de las mayores beneficiarias de estos recursos pueda contar con la certificación en todas las coberturas exigidas en aspectos tan básicos como educación, salud, mortalidad infantil, agua potable y alcantarillado, pero si le quitan los recursos, una vez más la que terminaría perjudicada pagando los platos rotos es la población. Sus enormes precariedades no van a desaparecer como por arte de birlibirloque al conjuro de los malabarismos fiscales que pretende hacer el Gobierno con las ragalías.
El caso de La guajira es patético, de él me he ocupado en múltiples oportunidades, hemos sido particularmente criticos sobre el manejo ineficaz e ineficiente que se le han dado a los recursos provenientes de las regalías, he hecho denuncias públicas concretas sobre el desgreño administrativo y los desmanes de los cuales han sido objeto[23]. Pero, Adolfo Meisel Roca, luego de hacer un análisis riguroso sobre la realidad de este Departamento, llegó a la conclusión que “… la magnitud del rezago de La Guajira, antes de la era de la minería, era tan grande que aun si las regalías se hubieran invertido en forma eficiente y con cero corrupción, éstas no eran suficientemente grandes como para cerrar esa brecha. Además, estos cálculos sirven para mostrar que los culpables del atraso de La Guajira en sus niveles de bienestar material no son los guajiros. Todo lo contrario. Los habitantes de este territorio han sido excluidos durante décadas del desarrollo nacional, en buena medida por que la mayoría son indígenas que han defendido su identidad cultural en un medio que les ha sido hostil en los últimos 500 años.”[24].
A todas luces este zarpazo a las regiones sería un serio retroceso y sería apenas comparable al de 1886; esta propuesta obviamente va a contrapelo del precepto constitucional consagrado en el artículo 1º Carta: “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales”. El texto y el contexto de esta iniciativa oficial nos lleva a afirmar que su aprobación significaría un giro de 180 grados con respecto al espíritu y a la letra de la nueva Constitución Política expedida en 1991, entendida esta como un nuevo contrato social que nos dimos los colombianos tendiente dizque a aclimatar la tan esquiva paz. Hasta la presente se le han introducido 28 reformas a la Carta en sólo 19 años de vigencia de la misma, con ésta más la que entronizaría la sostenibilidad fiscal como precepto constitucional se completarían 30. El inmolado Magistrado de la Corte Suprema de Justicia Manuel Gaona Cruz advirtió premonitoriamente que él temía que la Constitución se convitiera en una Carta a la carta y a tal estado de cosas estamos arribando, imbuidos imbuidos del fetichismo normativo de creer que basta con cambiar las normas para cambiar la realidad . Ya se intentó por parte del ex presidente Alvaro Uribe en octubre de 2003, mediante el malogrado referendo, meterle mano a las regalías por parte del Gobierno central y fracasó. El debate apenas empieza y promete ser interesante, amanecerá y veremos.
SUPUESTOS DE PRODUCCIÓN Y PRECIOS PARA LA PROYECCIÓN DE REGALÍAS
(ESCENARIO BÁSICO)
PROYECCIÓN DE REGALÍAS A DISTRIBUIR 2012 – 2020
(ESCENARIO BÁSICO)
UNA DIGRESIÓN
A esta altura creemos de la mayor importancia hacer algunas observaciones, las cuales consideramos pertinentes para el mejor discernimiento en torno al controvertido tema de las regalías, las cuales nos permitirán asimismo situarlas en su justa dimensión. Empecemos por decir que la explotación de los recursos naturales no renovables por parte de las empresas mineras y petroleras no sólo causa regalías, sino que también reportan otros ingresos tanto o más cuantiosos que aquellas, las cuales en su mayor proporción van al fisco nacional, los cuales también hacen parte de la ecuación de la industria extractiva. A guisa de ejemplo queremos destacar las enormes transferencias que la principal empresa petrolera del país, más no la única, Ecopetrol, le hace al Gobierno central. Es tal la dinámica de tales ingresos, que representan entre el 20% y el 25% de los ingresos corrientes de la Nación. Entre impuestos indirectos, de renta y otros, dividendos y regalías Ecopetrol le giró a la Nación $5.45 billones en 2002, $9.62 billones en 2006 y más recientemente $18.66 billones en 2009, de los cuales las dos terceras parte de ellos por conceptos diferentes a regalías (¡!) y de ello no se habla. Los medios se hacen lenguas es hablando de la enormidad de los recursos provenientes de las regalías y se refieren sólo a aquellas que reciben departamentos y municipios pero no de las que maneja la Nación. Es de destacar que entre 2006 y 2009 tales transferencias crecieron el 242%, una verdadera explosión.
Lo propio podemos decir con respecto a una de las mayores explotaciónes de carbón en el país, hoy por hoy el segundo renglón en importancia de las exportaciones colombianas después del petróleo, nos referimos a El Cerrejón en La guajira que explota el consorcio Cerrejón. Este le paga al Estado no sólo regalías, también le tributa por concepto de impuesto de renta, impuesto al patrimonio, impuesto a las transacciones (4 X 1.000), industria y comercio, retención en la fuente, paga además contraprestaciones portuarias y derechos de aduana, entre otros, cuyo recaudo va en su casi en su totalidad (96%) a las faltriqueras de la Nación. En suma, de los 34.7 billones de pesos corrientes que fue el valor de la producción de carbón, mientras el Gobierno central se quedó con $6 billones por concepto de impuestos y las regalías indirectas (léase FNR) que él maneja, el Departamento de La guajira y sus 13 municipios se tuvieron que conformar con $2.2 billones. Esa es la gran realidad. Esta situación se repite en el caso de la explotación del gas natural en La guajira por parte de la Chevron en asocio con Ecopetrol. A junio de este año ya le habían pagado al fisco nacional US $23.782.000 por concepto de impuestos y por concepto de regalías US $30.682.049, de los cuales el 40% va al FNR; es decir, que se queda en el Departamento menos de lo que se gira al Gobierno central. Esto no lo sabe el país. Sin embargo, el Gobierno central se empecina en redistribuir lo que reciben los entes territoriales y no lo que se embolsilla la Nación.
No tienen razón, entonces, quienes como el analista Mauricio Cabrera y Fedesarrollo[25] alegan que a las regalías hay que darles el mismo tratamiento que a los recursos del Sistema General de Participación (SGP) y repartirse con los mismos criterios, muy consistentes con lo que se propone hacer el Gobierno nacional, esto es acordes con la población y las necesidades básicas insatisfechas (NBI). Según Mauricio “tenemos, pues, dos reglas diferentes de distribución de los recursos del Estado: los impuestos generales según el sitio donde se necesitan y las regalías según el sitio en donde se producen…Para que estén todos en la cama o todos en el suelo, los departamentos que generan más impuestos y noreciben nada de regalías podrían exigir que sus impuestos no se vayan a otras regiones, sino que se reinviertan donde se produjeron, tal como sucede con las regalías”[26]. En este caso también tenemos que recurrir a la historia, esta vez a la historia económica del país, que como dijo el Quijote, el Hidalgo de la triste figura, “es émula del tiempo, depósito de las acciones, testigo del presente y clara advertencia sobre el porvenir”, para consultar el contexto de esta discusión.
Resulta que por muchas décadas la política económica ha tenido un marcado sesgo centralista y ello está muy bien documentado en la literatura económica. Desde mediados del siglo XIX, cuando los gólgotas se enfrentaron a los draconianos, el país ha vivido en medio de la tensión entre el proteccionismo y el librecambismo concomitantemente con la otra tensión entre la descentralización y el centralismo. El modelo económico proteccionista inspirado por el economista argentino Raúl Prebish prevaleció en el país durante las décadas de los 70 y de los 80 del siglo XX y las políticas económicas que le sirvieron de sustento favorecieron el nacimiento y consolidación de la industria incipiente en Colombia, la cual era practicamente de invernadero. Todo el país y no sólo la región central del país, que fue donde se concentraron tales industrias, tuvo que pagar un alto precio por ello, en términos de aranceles, devaluación del peso e incentivos de todo orden que salían del fisco nacional[27].
Posteriormente, cuando cambió el modelo para abrazar el neoliberalismo, el estado le siguió sirviendo de muleta a la industria, esta vez recurriendo por ejemplo a las coberturas contra el riesgo cambiario por cuenta de la Nación, ahora que se revertía la tendencia de la tasa cambiaria y lo que sobrevino fue una revaluación galopante de la moneda. Más de $200.000 millones desembolsó la administración anterior en beneficio de las empresas exportadoras, las cuales aprovecharon a la vez la apreciación del peso para reponer, modernizar y ensanchar sus plantas y usinas importando maquinarias y equipos a precios favorables. Y como si esto fuera poco recibieron además el beneficio de la deducción del 40% sobre el impuesto de renta de la inversión en tales activos; es decir, que los empresarios han ganado por partida doble, es decir que yantaron a dos carrillos. Estas son las mismas empresas que se acogieron al nuevo régimen de zonas francas, que les rebaja el impuesto de renta desde el 33% al 15%. De modo que si bien es cierto el Valle del Cauca “genera el 12% de los impuestos nacionales y sólo recibe el 7% del SGP”, cabe preguntarse cuánto le cuesta al país todas las gabelas y prerrogativas que reciben a cambio? Esta misma observación es aplicable a los demás centros industriales del país, pues toda la bateria de las políticas de comercio exterior, monetaria y cambiaria ha estado a su servicio. Tampoco en este caso, como en el de las regalías, las circuntancias “responden a ningún esfuerzo fiscal propio a nivel local”.
Otro tanto podría afirmarse con respecto a otros sectores, como el de la caficultura. Hace muchos años el entonces Presidente Alfonso López Michelsen levantó una polvareda con su afirmación en el sentido que la bonanza cafetera era para los cafeteros, cuando en 1975 los precios del grano alcanzaron el record histórico al pasar de los US $0.65 por libra en mayo de 1975 a US $1.50 en mayo de 1976 y en 1977 revasó los US $2 la libra. Entonces como ahora también se habló de los peligros de contraer la enfermedad holandesa. Se procedió entonces a fortalecer con los recursos extraordinarios que se recibieron el Fondo Nacional del Café y los Comités Departamentales de Cafeteros, como era apenas lógico. De igual manera, aumentó el precio interno del café 40% en términos reales entre 1975 y 1976 y se modernizó la caficultura[28]. La Federación de Cafeteros ha tenido un gran éxito en su gestión en beneficio del Eje cafetero, gracias a los recursos del Fondo Nacional del Café generados por el sector, que son recursos públicos generados por este sector pero que no entran al Presupuesto General de la Nación y están al servicio de las zonas cafeteras, y no podría ser de otro modo, sin que nadie en este país cuestione este hecho. Como tampoco nadie ha salido a disputarle, así sea por razones de equidad, el anticipo de regalías por más de US $200 millones que acaba de recibir el Departamento de Antioquia de manos de las Empresas Públicas de Medellín “por haberle asignado la construcción, operación y mantenimiento de Hidroituango, la mayor hidroeléctrica que se construirá en el país en los próximos años”[29].
ENTRE FALACIAS Y ESPEJISMOS
En el afán de mostrar los supuestos beneficios que se derivarían para las entidades territoriales que a la presente no reciben regalías directas, anunció recientemente el Ministro de Hacienda, refiriéndose al FCR, que “si se aprueba la Costa Caribe recibirá en cinco años más de $10 billones que antes no recibía”[30]. Y el Ministro del Interior, Germán Vargas, fue más preciso al hablar del alcance del nuevo régimen que proponen para las regalías, según él “sólo el Atlántico de aproximadamente $10.000 millones que reciben hoy se pasaría a una cifra no inferior a $400.000 millones, eso le da a usted la magnitud de la importancia del proyecto y en los siguientes años esos recursos se irían incrementando casi que geometricamente”[31]. No ha faltado quienes con el sólo anuncio del Ministro ya le brillan los ojos y se frotan las manos ante la expectativa de recibir una buena tajada de tales recursos. Uno de ellos, el Alcalde del Distrito de Barranquilla Alejandro Char se apresuró a decir que en lugar de controvertir la propuesta oficial “lo que tiene que hacer el Caribe es ‘concentrarse bien’ para saber en qué van a invertir los dineros del FCR”[32]. Para él la fuente de financiación de este es lo de menos, poco importa que los recursos provengan del fisco nacional o como en este caso de las propias finanzas territoriales. De prosperar esta iniciativa se desataría una rebatiña de padre y señor mío por los recursos con todas sus funestas consecuencias.
En la propuesta original del Caribe del FCR, “en cuanto a las fuentes de financiación se propone que el primer componente podría ser financiado con recursos provenientes del impuesto sobre la renta. El segundo componente estaría financiado con regalías indirectas”[33]. Galvis y Meisel han sido enfáticos al decir que “la idea es que se logre una distribución más equitativa de los recursos del fisco nacional y que dichos recursos se inviertan con eficacia para lograr que las zonas periféricas del país converjan con el centro andino, donde tradicionalmente se ha concentrado el desarrollo económico nacional”. “Una parte de los recursos provendría del Sistema General de Participaciones, la otra se tomaría de las llamadas regalías indirectas, que en la actualidad se asignan por demanda, según los proyectos que presenten las regiones”[34], explica Meisel. Como lo dijo el gobernador del Atlántico Eduardo Verano en respuesta al Presidente Santos, en el lanzamiento de las Estrategias de autonomía y desarrollo del Caribe, tampoco se trata de que “le quiten las regalías directas a departamentos y municipios para pretender con ellas financiar a las regiones”[35]. Si de lo que se trata es de desconcentrar los recursos, no hace sentido que la financiación de este fondo como la de los demás provenga exclusivamente de las regalías, pues como lo advierte el diario El Heraldo “le quitan recursos a una parte del territorio para otorgárselos a otras”[36] en un juego de suma cero en el que unos ganarían lo que otros perderían y así cuál es la gracia? Sería irónico que la Nación tratara de redimir su enorme deuda social con las regiones a expensas de estas. Este sería un paso en falso el que se daría. En nuestro modesto concepto, son los recursos que hoy recibe el FNR que pretenden abolir los llamados a financiar el que preferimos llamar Fondo de Compensación y Equidad Regional (FCER). Para ello no se necesita reformar la Constitución, porque tal como está previsto en la misma ellos se pueden aplicar a financiar proyectos de impacto regional y qué proyectos pueden tener más impacto regional que aquellos que van encaminados a corregir los desequilibrios regionales y sociales?
Ya se sabe que el Gobierno aspira a que también las regiones administrativas y de planificación previstas en el Proyecto de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT), que es a lo que se reduce este, cuando entren a funcionar se financiarían con cargo a las regalías. De esta manera, estas terminarían difuminándose entre una infinidad de proyectos, cuando una de las críticas que se le hace al régimen de las regalías vigentes es precisamente su atomización se sus recursos en una multiplicidad de proyectos de bajo impacto.
Está en lo cierto Cesar Gonzalez, ex presidente de Asobancaria, cuando afirma que “en materia de regalías, por ejemplo, existe en Colombia una fuerte corriente de pensamiento que quisiera concentrar estos recursos en los centros de decisión del Gobierno Nacional, dejando por fuera los intereses legítimos de las regiones. Ciertamente, son muy fuertes y atractivos los argumentos de esta corriente: estos consisten en que la estabilidad macroeconómica es determinante, y que para ello es necesario echar mano de la totalidad de los ingresos fiscales generados por las actividades mineras y petroleras”[37]. Por su parte Roberto Steiner, Director de Fedesarrollo, plantea que alrededor de las regalías “se ha planteado la idea de quitarles a las regiones para ahorrar a nivel nacional. Estamos cerca de afrontar problemas fiscales asociados a la financiación de la salud y las pensiones, no con impuestos, sino quitándoles recursos a los entes territoriales”[38]. Y este es el meollo del asunto.
A COMPARTIR LA BONANZA
De darse la bonanza a cuyos augurios le apuesta el Gobierno, no se debe descartar la posibilidad de sentarse a negociar con las empresas que explotan los minerales y el petróleo y pactar con ellas unos arreglos que permitan compartir sus frutos. Dada la preocupación que invade al equipo económico del Gobierno de los dañinos efectos colaterales que puede traer consigo la perspectiva de este boom, hay que contemplar medidas adicionales a las que ha considerado el Gobierno con este proyecto. Una de ellas ya se anunció, es la Regla fiscal, pero esta no será suficiente para evitar que la apreciación del peso siga destruyendo empleo y marchitando otros sectores, particularmente la agricultura y la industria. Como lo afirmó recientemente el ex ministro de Hacienda Rodrigo Botero en la XLV Convención de la Asociacion Bancaria “el peligro de que sobrevenga una excesiva especialización productiva en la explotación de recursos naturales, en perjuicio del aparato productivo, es real y debe conjurarse”[39]. En su autorizado concepto “merece considerarse la idea de elevar la tributación del sector minero-energético, con el fin de recaudar una porción considerable de las ganancias ocasionales originadas en los altos precios internacionales. En Australia, se acaba de proponer algo similar. Los recursos fiscales adicionales así obtenidos, se destinarían a crear un fondo de ahorro en moneda extranjera que permitiría incrementar los activos externos de la Nación. Al aumentar la demanda de divisas por parte del Gobierno, se moderaría el excesivo fortalecimiento del peso y se le daría un alivio al sector transable de la economía. Esta iniciativa no sustituye la regla fiscal propuesta por el Gobierno; la complementa. Habida cuenta de la forma gradual como se pondría en marcha la regla fiscal, sólo se obtendría un superávit fiscal significativo a partir del año 2016. Esta propuesta podría mostrar efectos bastante más pronto. Conviene enfatizar que los recursos tributarios adicionales no deben destinarse a financiar mayor gasto público sino a aumentar el nivel de ahorro”[40].
“El gravamen mencionado podría tomar la forma de un impuesto creciente, a partir de un precio internacional por encima de determinado umbral. También podría ser un impuesto adicional a las ganancias ocasionales. Colombia le aplicó un esquema de esta naturaleza a las exportaciones de café en los años sesenta y principios de los setenta para capturar parte de las rentas provenientes de la ventaja comparativa de la caficultura. En este caso, se trataría de de hacer partícipe a la Nación de los eventuales aumentos de precios mineros”, acota Botero. Por su parte el ex ministro de Hacienda y profesor en la Universidad de Columbia sostiene que dado que los minerales y los hidrocarburos son recursos naturales no renovables, “el país debe obtener beneficios fiscales importantes de su explotación”[41]. Congruente con ello conceptúa que dadas las muchas restricciones que existen en materia tributaria (entre ellos los contrattos de estabilidad jurídica), “la mejor política para manejar la bonanza es un impuesto a la exportación de minerales. Se replicaría en este campo la manera como manejamos las bonanzas cafeteras en el pasado, con éxito bien reconocido. El mecanismo tiene, además, la ventaja de que puede ser decretado por el Gobierno a través del Consejo Superior de Comercio Exterior”[42]
Otra alternativa podría ser implementar una fórmula muy colombiana, que fue la que se logró plasmar como otrosí del Contrato entre Ecopetrol y la Chevron – Texaco al extender el mismo, la cual le permite al Estado obtener un ingreso adicional cuando los precios del gas superen un cierto nivel. De esta manera se toma en consideración la volatilidad de los precios que caracteriza a los energéticos. Si el Precio Promedio Real (PPR) de venta del gas por cada millar de pies cúbicos (KPC) al cual el asociado venda los volúmenes que le correspondan en virtud de la extensión del contrato de Asociación Guajira A, es superior a US $1.26 en dólares constantes de 2005, se considera que existen mayores ingresos, los cuales se calcularán así:
Mayores Ingresos (US $) = (PPR – 1.26)[US$/ KPC]*VR(KPC)*50%
Cuando el Precio Promedio Real (PPR) de venta del gas por cada millar de pies cúbicos (KPC) al cual el asociado venda los volúmenes que le correspondan en virtud de la extensión del contrato de Asociación Guajira A, sea inferior a US $1.26 en dólares constantes de 2005, se considerará que existen menores ingresos, los cuales se calcularán así:
Menores Ingresos (US $) = (0.91 – PPR)[US $KPC]*VR(KPC)*50%
De este modo, el asociado, en este caso la Chevrón – Texaco, no se queda con todo el beneficio que se puede derivar de una coyuntura de altos precios, sino que el 50% de los ingresos extraordinarios producto de los mismos son para Ecopetrol. Esta fórmula fue aceptada de buen grado por la multinacional petrolera, en manera alguna afectó las buenas relaciones que deben caracterizar este tipo de negocios y, por el contrario, tienen planes para ampliar sus inversiones en Colombia en exploración y desarrollo de áreas adyacentes a los campos en explotación por parte suya en La Guajira.
De hecho, la administración Santos ya dio un primer paso en esta dirección al anunciar el desmonte del beneficio de la deducción del 40%, que ahora quedó reducido al 30%, del impuesto de renta por inversión en activos. Es importante, también, que el Gobierno se abstenga de prorrogar nuevamente, como ya lo hizo la anterior administración, “la exención arancelaria a la maquinaria, equipos y repuestos destinados a la explotación, beneficio, transformación y transporte de la actividad minera e hidrocarburos” contemplada en el Decreto 4743 y la cual expira este mes. Ello no se justifica y el palo no está como para hacer cucharas.
ENTRE EL MANIQUEISMO Y EL FARISEISMO
Amén de las razones de equidad que esgrime el Gobierno para meterle la mano al régimen de regalías y reformarlo a su acomodo, también se utiliza como caballito de batalla la incorrecta utilización de los recursos de regalías por parte de los entes territoriales receptores de las mismas. Se trae a colación en la exposición de motivos el más reciente Informe de la Dirección de Regalías del DNP, la cual tiene entre sus funciones el control y vigilancia de la mismas, en el cual se alude a 49.291 presuntas irregularidades detectadas en ejercicico de sus funciones entre 2002 y 2010. Se cita un Informe de la Procuraduría General de la Nación, en el cual se da cuenta de que ¨en 750 entidades regionales y municipales, funcionarios corruptos han saqueado $4 billones por concepto de regalías. Los procesos comprometen a 48.000 funcionarios, entre ellos 800 alcaldes y 30 gobernadores y según la Procuraduría, esta es sólo la punta del iceberg de la corrupción¨[43]. Y para rematar, se cita un despacho de prensa según el cual “el jefe del ente investigador (la Fiscalía) afirmó que el saqueo a estos recursos supera el billón de pesos y si no hay soluciones ´vamos camino al desastre´. Para el Fiscal General de la Nación Guillermo Mendoza Diago, Colombia ´va rumbo a ser una segunda Nigeria por el alto grado de corrupción que hay en materia de regalías´. Para Mendoza Diago, las regalías son ´el tesoro de los piratas´ y ese robo ha paralizado la inversión en esos departamentos”[44].
Este dantesco cuadro, desde luego, es motivo de alarma y de vergüenza; mucho más cuando se constata que la corrupción no se circunscribe a los recursos provenientes de las regalías y tampoco a las regiones. Es más si en estas los actos de corrupción compromete miles de millones, en el Gobierno central compromete son billones; es decir que si por allá llueve por acá no escampa, ni al uno que darle ni al otro qué pedirle, pues el Gobierno central y las administraciones seccionales y locales están cortados por la misma tijera. Desafortunadamente el cáncer de la corrupción ha hecho metástasis y se ha convertido en uno de los mayores males que afligen al país; en este país hasta la corrupción está centralizada. Y no lo decimos a humop de paja, es que son recurrentes los escándalos de corrupción que tienen su epicentro en el Gobierno central; cuando el fiscal habla del billón de pesos de las regalías que andan embolatados por cuenta de la corrupción, resulta que sólo en el sonado escándalo de Agro Ingreso Seguro (AIS) están comprometidos $1.4 billones. Es más, recientemente reveló el Zar anticorrupción Oscar Enrique Ortíz un Informe, basado en un estudio realizado por la Universidad Externado y Transparencia por Colombia, según el cual el valor de los sobornos para acceder a la contratación pública con cargo al presupuesto de la Nación de manera irregular asciende a los $3.9 billones anuales (¡!) a precios reales de hoy”[45].
El más reciente escándalo compromete al alto gobierno de la anterior administración; se trata del favoritismo en la adjudicación y manejo de las concesiones viales por parte de la Nación. Según documentos que reposan en manos de la Procuraduría “en un lapso de 22 días, el Confis y el Conpes aprobaron adiciones por más de $1 billón para los concesionarios de la Ruta Caribe y la vía Córdoba – Sucre. Los contratistas tenían acceso directo a la Casa de Nariño”[46]. Lo más preocupante es que, según el Auditor General de la Nación Iván Dario Gómez Lee, de un monto de hallazgos fiscales acumulados sólo se recuperan a través de los juicios de responsabilidad fiscal por parte de la Contraloría General de la República $38.000 millones y terminaron en fallos de responsabilidad fiscal en 2009 $23.000 millones. “Solo se recupera uno de cada $100 embolatados del Estado”[47], sentenció Gómez Lee. Y bien se ha dicho que el delito es el arma del corrupto y la impunidad es su recompensa.
Si bien es cierto la corrupción es un flagelo que azota por igual en otras latitudes, tenemos que decir que el caso de Colombia es patético y reviste una gran peculiaridad que la torna aún más preocupante. Nos referimos al hecho de que en Colombia se da una mezcla explosiva muy singular, pues en ella confluyen la guerrilla, el paramilitarismo y el narcotráfico y lo que es peor la connivencia de un crecido número de dirigentes sociales, políticos y empresariales con uno u otro de tan desestabilizadores como disolventes factores. Ello ha dado pie para que en Colombia, como en ningún otro país de la región se haya pasado de la simple captura del Estado a otra etapa superior que Luis Jorge Garay en su documentado estudio[48] caracteriza como “la captura y reconfiguración cooptada del Estado”, la cual pone en grave riesgo la supervivencia del Estado Social de derecho ahora bajo asedio[49]. De ello debemos ser conscientes y actuar en consecuencia, a riesgo de que este fenómeno se extienda y profundice comprometiendo no sólo la gobernabilidad del país sino la propia legitimidad de las instituciones democráticas.
Pero, como dijo Horacio Serpa, gobernador de Santander, en esto de las denuncias indiscriminadas en contra de las regiones se han cometido dos clases de injusticia, la una de recordación (todavía se sigue machacando con la construcción de la piscina con ola en Casanare con recursos de las regalías hace una década, acotó) y la otra de generalización, porque no todos los mandatarios en las regiones han sido o son corruptos. Por ello, compartimos plenamente las apreciaciones del Editorial del Heraldo cuando con mucha contundencia ripostó a los intentos de estigmatizar a las regiones, al tiempo que se satanizan las regalías. Según el diario del Caribe colombiano: “Los ladrones no están siempre en las regiones. Ni estos suelen ser más ambiciosos, audaces y peligrosos. Hay denuncias, pero no hay condenas. El Estado-Nación cuenta con medios para poner presos a los bandidos o corruptos territoriales y, al mismo tiempo, puede promover una mejor redistribución de la riqueza sin necesidad de buscar la deshonra, si es injusta, de quienes, además, por razones históricas, se consideran propietarios de unos recursos que el centralismo ahora quiere manejar directamente y de acuerdo con la escala de asignaciones y prioridades que se defina desde la fría Bogotá, más aún cuando las interventorías de las inversiones se originaron en la capital”[50]. De modo que esta campaña propagandística que se va venido orquestando a través de los medios de comunicación buscando con ella tender una cortina de humo con la lavativa de la corrupción con las regalías y sólo con las regalías, que permita ambientar el trámite y aprobación de este Proyecto de Acto Legislativo lesivo para las regiones, se debería orientar más bien a develar la trama mafiosa y corrupta que ha venido capturando la renta minera y petrolera, para quitársela a ellos (¡a ellos sí!) y no a las regiones que tanto la necesitan.
La corrupción no se va a acabar simplemente cambiandole de destinación a los recursos, ya sean estos de regalías o del Sistema General de Participación o traspasándoselas al Gobierno central como lo pretende este Proyecto de Acto Legislativo con las regalías. Como afirma Portafolio, “si las regalías no quedan blindadas contra los corruptos, poco importa cuál sea el esquema de distribución regional”[51] y de ser así esta propuesta de reforma no pasaría de ser un sofisma de distracción. Con ello sólo se estaría imitando al marido burlado que vendió el sofá para que su mujer le dejara de ser infiel. La calentura no está en las sábanas, hay que tomar son medidas drásticas para impedir que se siga desangrando el fisco, así en el orden nacional como en el territorial, pero sin maniqueismos ni fariseismos estériles que no conducen a ninguna parte. Hay que coger el toro de la corrupción por los cuernos y no seguir cogiendo el rábano por las hojas. No se puede descalificar y estigmatizar olímpicamente a quienes disentimos del proyecto oficial por el simple hecho de no comulgar con ruedas de molino, por no tragar entero.
Enhorabuena el Presidente Santos acaba de presentar el Proyecto de Estatuto Anticorrupción a la consideración del Congreso de la República tendiente a ponerle freno a los desafueros de los usurpadores y defraudadores de toda laya y condición, a quienes saquean inmisericordemente las arcas públicas. Ello es plausible, pues va en la dirección correcta, pues como diría un ex presidente de la República una cosa es una cosa y otra cosa es otra cosa, no se puede confundir modosamente la gimnacia con la magnesia. Se ha anunciado por parte del Ministro del Interior germán Vargas que esta iniciativa propende por una Política de Estado en materia de anticorrupción; eso está muy bien, sólo que para serlo no basta con expedir la Ley e incluso catalogarla como tal. Es muy importante dejar claramente establecido que una Política de Estado, además de contar con el respaldo de un amplio espectro político y trascender a los gobiernos de turno, debe cumplir tres prerequisitos sine quanon: 1) todas las fuerzas políticas comprometidas con la misma deben disponer de toda la información pertinente, la cual debe ser fidedigna y confiable 2) Deben, participar activamente del análisis de las directrices y de las decisiones a tomar y 3) Todas ellas deben de estar comprometidas en las estrategias y acciones que se definan. Ello es lo que le da sentido y garantía de éxito. Hemos sido reiterativos en que el antídoto contra la corrupción, el arma más potente contra esta es el control social, que está llamado a ser el auxiliar del control fiscal de la Contraloría General y del control disciplinario de la Procuraduría. Pero para que el control social sea eficaz es fundamental contar con el Gobierno en linea[52], para que toda la información atinente a decisiones administrativas que comprometan recursos públicos esté disponible en la red en tiempo real; sólo así se ganaría en transparencia y sería la mejor forma de gobernar “dentro de una urna de cristal”, como lo prometió el Presidente Santos.
En conclusión, podemos afirmar que no se trata de defender a ultranza la intangibilidad del régimen que rige actualmente a las regalías, ni mucho menos defender la ineficiencia, el derroche, el despilfarro, la desviación y el latrocinio de las cuales han venido siendo objeto los recursos derivados de las mismas tanto en el centro como en las regiones, ni más faltaba! De allí los sentimientos encontrados que me atraviezan, al saber que estamos defendiendo una causa justa, la defensa de los intereses de la región y al mismo tiempo abrigando mis temores de que se sigan festinando recursos que ahora les quieren birlar, cuando no es que se van por las cañerías de la corrupción y la inmoralidad administrativa. Lo que no podemos es caer en el garlito de creer que con sólo cambiarle la destinación y el destinatario de las regalías estas se van a invertir mejor, más eficientemente y de manera más transparente. Como dice el ex ministro Camilo Gonzalez P, “el riesgo de esta reforma de las regalías es que se quede corta en ponerle remedio a la corrupción en los municipios y departamentos rentistas y, en cambio, le abra puerta a la hipercentralización”[53] de las mismas. Claro que hay que introducirles correctivos tendientes a hacer un uso más racional y eficiente de las mismas y blindarlas para que dejen de ser “el tesoro de los piratas”. Claro que estamos de acuerdo en que un 10% de las regalías se inviertan en Ciencia, tecnología e innovación, para ver si algún día Colombia se acerca a la meta del 1% del PIB invertido en C + T + I, como lo recomiendan las Naciones Unidas a los países en desarrollo. Pero eso sí, se debe propender porque la entidad rectora de la ciencia y la tecnología, que es Colciencias, salga de la torre de marfil en la que ha estado enclaustrada, para extender su acción a las regiones descentralizandose y desconcentrando sus recursos, para que las regiones también cuenten. Compartimos también con el Gobierno su interés de que los recursos de las regalías y no sólo los de las regalías se inviertan en los proyectos estratégicos, especialmente en infraestructura y educación, que ya ha identificado el país, los cuales están contemplados en la Agenda Interna para la Productividad y la Competitividad (AIPC), sin los cuales no vamos a avanzar en materia de competitividad, en lugar de seguirle disparando con regadera a un blanco móvil e inasible, que es a lo que nos tienen acostumbrados. A ello deben enfocarse los mayores recursos y no “si sobran”[54], como lo plantea Hommes, sino de manera perentoria y prioritaria. Pero eso sí, sin que el Gobierno eluda y se desentienda de su responsabilidad de aportar de sus recursos propios a tales propósitos. Y cómo no estar de acuerdo con ahorrar parte de los recursos extraordinarios de la bonanza, si esta se presenta, para enfrentar posteriormente la eventualidad de la destorcida de los precios y/o la caída de la demanda por los productos básicos[55]. Pero es bueno preguntarse también por qué en lugar de crear un nuevo fondo de estabilización no se reforma la Ley que creó en 1995 el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera (FAEP)[56], dejándolo simplemente como Fondo de Estabilización a secas? Tanto este fondo como el de desarrollo regional y el de equidad regional se podrían nutrir de los recursos provenientes de las regalías incrementales, es decir del delta de aquellas producto de la bonanza cuando hubiere lugar a ella.
Y, finalmente, tenemos que decir que estamos de acuerdo con el Gobierno en los cuatro principios que trata de promover, la equidad regional, social e intergeneracional; ahorro para el futuro; competitividad regional y buen gobierno, pero sin atropellar a las regiones productoras de recursos naturales no renovables y que son por ello mismo las mayores receptoras de las regalías. Para lograr tales objetivos no es menester cambiar la Constitución o de Constitución. Ni tanto que queme al santo ni tanto que no lo alumbre; hay que buscar un justo medio, en aras de la Unidad Nacional. Es hora de hacer un alto en el camino y propiciar un gran acuerdo nacional alrededor del manejo de las finanzas públicas, tanto las centrales como las terriotriales, que tenga como ejes la disciplina, la eficiencia, la equidad y la transparencia. Como dijo Gustavo Mutis: “nosotros no podemos cambiar nuestro pasado, pero sí somos responsables de nuestro futuro”.
Bogotá, septiembre 10 de 2010
www.amylkaracosta.net
[1] Proyecto de Acto Legislativo No. 13. Artículo 2º
[2] Proyecto de Acto Legislativo No. 13. Parágrafo del artículo 2º
[3] Proyecto de Acto Legislativo No. 13, artículo 1º
[4] El Heraldo. Agosto, 30 de 2010
[5] El Tiempo. Agosto, 27 de 2010
[6] Idem
[7] Constitución Política de 1886, artículo 202, numeral 2
[8] Constitución Política. Artículo 360
[9] Idem
[10] Ponencia: Hacienda pública y presupuesto. Ponentes: Carlos Rodado Noriega, Jesús Pérez Gonzalez-Rubio y Helena Herrán De Montoya. Se observa que el consenso en torno a este artículo se obtuvo en la Comisión codificadora, cuya propuesta fue acogida por la Asamblea en segundo debate. Gaceta Constitucional No. 53, página 17.
[11] Presidencia de la República DNP. Informe final de la Misión para la Descentralización. Colombia: descentralización y federalismo. 1992
[12] Ley 141 de 1994 y Ley 756 de 2002
[13] El Colombiano. Junio, 22 de 2010
[14] Portafolio. Septiembre, 6 de 2010
[15] Portafolio. Septiembre, 6 de 2010
[16] El Nuevo Siglo. Augusto Solano, Presidente de Asocolflores: “por revaluación sector floricultor ha perdido en lo corrido del año 5 mil empleos”. Bogotá, septiembre 8 de 2010
[17] Ley 141 de 1994
[18] Sentencia C – 567 de 1995
[19] El Tiempo. Agosto, 15 de 2010
[20] El Tiempo. Septiembre, 8 de 2010
[21] El Espectador. Agosto, 23 de 2010
[22] El Tiempo. Julio, 31 de 2010
[23] Amylkar D. Acosta M. Otra guajira es posible. Enero, 9 de 2007
[24] Banco de la República. Documentos de trabajo sobre Economía regional. La guajira y el mito de las regalías redentoras. Febrero de 2007
[25] Amylkar D. Acosta M. ¿Quo Vadis? Julio, 17 de 2010
[26] El Tiempo. Agosto, 1 de 2010
[27] Amylkar D. Acosta M. El desarrollo desigual. Agosto, 25 de 2010
[28] Dinero. Julio, 19 de 2007
[29] Portafolio. Agosto, 11 de 2010
[30] El Heraldo. Agosto, 28 de 2010
[31] El Heraldo. Septiembre, 3 de 2010
[32] Ibidem
[33] Banco de la República. Documentos de trabajo sobre economía regional. Luis Armando Galvis y Adolfo Meisel. Fondo de Compensación Regional: iguadad de oportunidades para la periferia colombiana. Enero, 2010
[34] Portafolio. Agosto, 18 de 2010
[35] Barranquilla, agosto 20 de 2010
[36] El Heraldo. Septiembre, 5 de 2010
[37] Portafolio. Julio, 28 de 2010
[38] Portafolio. Julio, 9 de 2010
[39] Cartagena de Indias. Centro de Convenciones. Agosto, 27 de 2010
[40] Idem
[41] El Tiempo. Julio, 18 de 2010
[42] Idem
[43] Cambio. Octubre, 1 de 2009
[44] El Tiempo. Agosto, 20 de 2010
[45] El País. Septiembre, 6 de 2009
[46] Dinero. Septiembre, 3 de 2010
[47] Portafolio. Mayo de 2010
[48] Luis Jorge Garay. La captura y la reconfiguración cooptada del Estado. 2008
[49] Amylkar D. Acosta M. Cero tolerancia con la corrupción. Mayo, 6 de 2010
[50] El Heraldo. Septiembre, 5 de 2010
[51] Portafolio. Septiembre, 8 de 2010
[52] Amylkar D. Acosta M. El gobierno en línea. Agosto, 22 de 2010
[53] El Tiempo. Septiembre, 8 de 2010
[54] El Tiempo. Agosto, 27 de 2010
[55] Amylkar D. Acosta M. La hormiga y la cigarra. Julio, 24 de 2008
[56]Ley 209 de 1995
1 comentario:
el documento esta muy bueno.
pero mi comentario va en torno los links que están enumerados, ya estos están como privados y se dejan ver cuando una da click en ellos.
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