En la cuerda Floja

Por: Amylkar Acosta Medina

EL DESCUADRE DE LAS CUENTAS

Primero fue Rafael Núñez, el “Regenerador”, el que le dio un golpe artero a las regiones al despojarlas de “los baldíos, minas y salinas que pertenecían a los Estados soberanos”, a través del artículo 202 de la Constitución de 1886. Pero, a cambio, como una medida de “compensación” por el raponazo se les reconoció unas regalías directas que desde entonces venían recibiendo las entidades territoriales productoras y desde 1991 los municipios portuarios. 125 años después, bajo la administración que preside Juan Manuel Santos, el “Transformador”, se le dio el otro zarpazo a las regiones al arrebatarles las regalías directas a las que tenían derecho, so pretexto de repartir la “mermelada” en toda la tostada nacional. Al expedirse el Acto legislativo 05 de 2011 y la Ley 1530 de 2012 que lo desarrolla dejó a los departamentos y municipios productores y portuarios con una menguada asignación directa, amén de su participación en los multifondos que integran el nuevo Sistema General de Regalías (SGR)[1].

Se dijo entonces que los departamentos y municipios productores y portuarios no sólo no verían afectados sus ingresos por concepto de regalías con la entrada en vigencia del SGR, sino que ahora podrían ser mayores. Pero ello no pasó de ser un espejismo, dado que el impacto en los fiscos de tales entidades territoriales ha sido aterrador. Como pruebas al canto, a guisa de ejemplo, veamos lo que le está pasando al Departamento de La guajira.

En el 2011, cuando aún estaba vigente la Ley 756 de 2002, se recibieron por concepto de regalías directas $ 320.739,57 millones. En el 2012 se recibieron por concepto de asignación directa $202.000 millones, de los cuales se comprometieron en proyectos de inversión $161.000 millones. Los $41.000 millones restantes se reservaron para la financiación del Acueducto regional del Sur de La guajira en la vigencia 2013 como Presupuesto inicial. Sin embargo el Gobierno central, sin fórmula de juicio se descontó de esa plata $16.500 millones, de $45.000 millones que supuestamente le habían girado de más a La guajira, correspondientes al escalonamiento, entre 2004 y 2009.

Luego, el Congreso aprobó mediante la Ley 1606 de 2012 el primer Presupuesto bianual 2013 – 2014 del SGR; en el mismo le correspondió al Departamento de La guajira como Asignación directa $151.000 millones, $75.500 millones para cada año, de los cuales, según el artículo 50 de la Ley 1530 de 2012, sólo se puede comprometer hasta el 80% de ese monto, es decir $60.400 millones. Ahora bien, si tenemos en cuenta las “inflexibilidades” del presupuesto del Departamento, que no son otras que las obligaciones contraídas con antelación y que deben ser honradas con tales recursos, el margen de maniobra que le queda es ninguno. En efecto, entre vigencias futuras malla vial, saneamiento fiscal, crédito BIRF y Plan Departamental de Agua (PDA), tales “inflexibilidades” son del orden de los de los $59.679 millones (2013) y $96.242 millones (2014). Y, en consecuencia, el saldo es de $700 millones para 2013 y un déficit de $23.700 millones para 2014 (incorporando al presupuesto de este año los $15.1 millardos que se liberan del año anterior, correspondientes al 20%). Tal déficit se agravará en el momento que el Gobierno central haga efectivo el descuento de los $28.500 millones restantes del reintegro al cual ya hicimos referencia. Esta situación empeorará en los años venideros, si tenemos en cuenta que el período de transición contemplado en el Parágrafo 2º transitorio del Acto legislativo 05 de 2011 comprende los años 2012, 2013 y 2014, en el curso de los cuales la asignación directa es en su orden del 50%, 35% y 25% de los recursos remanentes después de lo que les corresponde a los multifondos, pero a partir del 2015 se reducirá a sólo el 20%. Es decir que aún estamos en los gozosos y el crujir de dientes será mayor cuando vengan los dolorosos.

PRESUPUESTO SGR

(Millones de pesos)

Pero, se podrá decir que a los recursos que recibirá el departamento por concepto de Asignación directa hay que sumarles aquellos que se le asignaron para el bienio 2013 – 2014 en el Fondo de Desarrollo Regional (FDR), en el Fondo de Compensación Regional (FCR) y en el Fondo de Ciencia y Tecnología (FCT), que son del orden de los $96.615 millones, $126.966 millones y $76.404 millones, respectivamente. Adicionalmente cuenta el Departamento en el Presupuesto del SGR para el período 2013 – 2014 con $44 millardos en el Fondo de Pensión Territorial (FONPET) y $157 millardos en el Fondo de Ahorro y Estabilización (FAE), pero no podrá disponer de tales recursos puesto que constituyen un ahorro forzoso.

No obstante, conforme está previsto en el Acto legislativo de marras, en el evento que  durante el período de transición “las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo, sean inferiores al 50% del promedio anual, en pesos constantes de 2010, de las asignaciones directas causadas menos descuentos de ley entre los años 2007 y 2010…el departamento, municipio o distrito, podrá utilizar los recursos de la asignación del departamento respectivo en el Fondo de Desarrollo Regional, hasta alcanzar dicho porcentaje o hasta agotar los recursos del Departamento en el mencionado Fondo, lo que ocurra primero”[2].

DETALLE DE LAS INFLEXIBILIDADES

(Millones de pesos)

Y este es el caso: el promedio anual de las regalías directas entre 2007 y 2010 fue de $265.667´755.201 y el 50% de este $132.833´877.600.50. De modo que los $96.615 millones que le corresponden al Departamento en el FDR del Presupuesto de los años 2013 y 2014 del SGR resultan insuficientes para enjugar el cuantioso déficit que arroja la asignación directa para el bienio 2013 – 2014 ($23.000 millones) y alcanzar el 50% de dicho promedio. A pesar de “agotar los recursos del Departamento en el mencionado Fondo”, estos se quedan cortos, se requerirían más de $84 millardos en 2013 y más de $108 billones en 2014 para tapar el hueco. Dicho de otra manera, al Departamento de La guajira no le queda un solo peso de recursos en el FDR con los cuales financiar proyectos de inversión nuevos que sean presentados para su aprobación en los órganos colegiados de administración y decisión (OCAD). En consecuencia, solamente podrán acceder a los recursos del FCR para financiar los proyectos que sean susceptibles de financiar con los mismos.

LA INVIABILIDAD E INSOSTENIBILIDAD FISCAL

En plata blanca, el departamento de La guajira ha pasado de contar con un presupuesto de inversión con cargos a los recursos provenientes de las regalías directas en 2011 del orden de los $320.739.57 millones a sólo $161 millardos en 2012, en 2013 - 2014 $81.348 millones (80% de los recursos correspondientes a los FCR y el FCT) cada año. Ello está abocando al departamento de La guajira a su inviabilidad e insostenibilidad fiscal, que puede terminar en Ley 550 de 1999 o Ley de quiebras y por consiguiente deberá someterse a un Plan de desempeño, quedando bajo la tutela de la Dirección de Apoyo Fiscal (DAF) del Ministerio de Hacienda, lo cual sería una desgracia. Y no es sólo el Departamento de La guajira el que se encuentra al borde del precipicio fiscal, sino todos y cada uno de los 683 entidades territoriales entre departamentos y municipios del país que se vieron abruptamente, de la noche a la mañana, enfrentados a un recorte draconiano de sus recursos provenientes de las regalías directas. En todos ellos las administraciones están haciendo toda clase de malabarismos, bamboleándose en la cuerda floja, para sortear sus afugias fiscales. Y, desde luego, en dichas regiones es notoria la pérdida de circulante, el decaimiento de su economía y el deterioro de la situación social, que sirve de catalizador al descontento y a la inconformidad, creando un clima de animadversión contra el Gobierno central. La agitación y la movilización social en las regiones productoras de recursos naturales no renovables (petróleo, carbón, gas, ferroníquel, oro, entre otros) son cada vez más recurrentes y amenazan con salirse de madre.

A propósito de los OCAD, es de anotar que todos los proyectos que se financien con los recursos de tales fondos e incluso aquellos correspondientes a asignación directa, que son los únicos que sus receptores pueden incorporar a su presupuesto, están sujetos a la aprobación por parte de los OCAD. Ello es abiertamente violatorio de la autonomía territorial prescrita en el artículo primero de la Constitución Política. Cuando hemos afirmado que con esta reforma se están centralizando los recursos provenientes de las regalías, no lo hemos dicho a humo de paja, es que, además de tener la sartén por el mango[3], el Gobierno central se arrogó el poder de veto en los OCAD[4], de manera que ningún proyecto se puede aprobar en los mismos sin su consentimiento[5].

PRESUPUESTO INFLADO

En cuanto al Presupuesto del SGR que aprobó el Congreso de la República para los años 2013 y 2014[6], tenemos que decir que está inflado, habida consideración que el mismo fue aprobado con base en unas previsiones que no se están cumpliendo y muy seguramente no se van a cumplir. Se basó en un crecimiento del PIB de 4.8% en 2012 y 2013 y ya vimos que, según el DANE, el crecimiento del 2012 fue de sólo el 4% y según las previsiones del Banco de la República el crecimiento del PIB en 2013 estará próximo al 4%[7]. Advierte el Banco Emisor que tal proyección de crecimiento para el 2013 está “dependiendo estrechamente de lo que suceda en el contexto internacional (especialmente en la Zona Euro y en los Estados Unidos)”[8]. Pero, según el último índice de seguimiento de la Institución Brookings – Financial Times, “la economía mundial está estancada, es incapaz de sostener una recuperación decente y además es susceptible de sufrir una caída repentina”[9].

Además se partió de la premisa que el precio WTI del barril de crudo se iba a mantener estable, alrededor de los US $100, sin embargo lo que estamos viendo es una caída que va del US $97.19 del 2 de abril de 2013 al US $92.7% el 5 abril, con tendencia a bajar aún más. Lo propio está ocurriendo con el precio del carbón, que también viene en picada y se torna cada vez más difícil que se llegue a cotizar este año alrededor de los US $75-77, como lo preveía el Gobierno. De allí que no sea de extrañar que Planeación Nacional dejó de hablar de los $17 billones presupuestados para 2013 – 2014 y se habla en cambio con más frecuencia de $15 billones. Ello lógicamente obligará más adelante a revisar a la baja los recursos del SGR y por lo tanto de las asignaciones tanto directas como aquellas correspondientes a los fondos de todas las entidades territoriales que son ahora receptoras de los recursos provenientes de las regalías. Y las perspectivas hacia el futuro no invitan al optimismo sobre estas cifras, si se tiene en cuenta que el boom minero – energético está cediendo debido a la contracción de los mercados internacionales de todos los commodities y la consecuente destorcida de sus precios. Es lo que hemos dado en llamar el cuarto menguante de los productos básicos[10]. 

EL GATOPARDISMO DE LA REFORMA

Finalmente, todo este revolcón que se ha provocado con la reforma al régimen de regalías se fundamentó por parte del Gobierno en razones de equidad, eficiencia y transparencia. Pero, no se puede hablar de equidad cuando se le recortan tan drásticamente sus regalías directas a los departamentos y municipios que las venían recibiendo; sobre todo cuando esa era prácticamente la única fuente de recursos con los cuales financiar sus planes de inversión. Es indudable que al Gobierno y al Congreso se les fue la mano con esta reforma. Por otra parte, los OCAD no han mostrado ser el mecanismo más eficiente para canalizar los recursos provenientes de las regalías, se han mostrado como un mecanismo kafkiano y paquidérmico. Después que se mantuvieron bloqueados $6 billones correspondientes a los recursos de inversión del Presupuesto del SGR 2012, sin que se ejecutara un solo peso, ahora el Gobierno central, apremiado por la presión de gobernadores y alcaldes que vieron perder un año completo para la inversión, de los cuatro de su período, exasperado, ordenó la realización de OCADTONES para aprobar a la bartola proyectos de toda índole, tratando de recuperar el tiempo perdido. En cuanto a la transparencia se refiere, además de lo dudoso que resulta esta manera atropellada de aprobar proyectos (¡se dice por parte del Director del DNP que más de 2.000 proyectos!) a tontas y a locas, llama poderosamente la atención que el Gobierno se haya animado a darles viabilidad sólo en vísperas de las elecciones de marzo y mayo entrantes, lo que no deja de despertar suspicacias.

Se adujo en su momento como una de las razones más poderosas para cambiar la gobernanza de las regalías la gran corrupción que campeaba en las regiones; pero, si por allá llovía en el centro del país no escampaba. Cada vez es más claro que los recursos del SGR tienden a parecerse y a convertirse en los execrados cupos indicativos para los parlamentarios afectos al Gobierno y de ser así correrán la misma suerte de aquellos. Como quien dice, estamos saliendo de las llamas para caer en las brasas; esta vez el Gobierno, como el marido burlado, ha terminado vendiendo el sofá para tratar de conjurar la infidelidad. Con la profusión de noticias que a diario registran los medios en sus secciones judiciales sobre las tropelías y los carruseles de la delincuencia de cuello blanco en este país, se percata uno de que en este país hasta la corrupción está centralizada. El Gobierno central con su reforma no hace más que imitar al personaje Tancredi de la célebre obra El gatopardo de la autoría de Giuseppe Tomasi di Lampedusa, quien le dice a su tío Fabrizio: “si queremos que todo siga igual como está, necesitamos que todo cambie”. Nada más, pero tampoco nada menos!

Amylkar D. Acosta M

Bogotá, abril 15 de 2013

www.amylkaracosta.net

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[1] Amylkar D. Acosta M. El zarpazo de las regalías. Febrero de 2013

[2] Acto legislativo 05 de 2011. Parágrafo 2º transitorio

[3] Amylkar D. Acosta M. La reforma del régimen de regalías y su impacto en las finanzas territoriales. 2012

[4] Ley 1606 de 2012

[5] Amylkar D. Acosta M. Del voto preferente. Noviembre, 18 de 2012/ Más y más descentralización. Diciembre, 5 de 2012

[6] Ley 1606 de 2012

[7] Amylkar D. Acosta M. Análisis de las tendencias de la economía. Abril, 11 de 2013

[8] Banco de la República. Informe al Congreso de la República. Marzo, 2013

[9] El Espectador. Abril, 15 de 2013

[10] Amylkar D. Acosta M. Los malos augurios. Febrero, 9 de 2013